2009年，为应对美国经济大衰退带来的外部冲击，我国制定并实施了积极的财政、金融、投资政策。其中通过“结构性减税”，促进经济结构调整和升级是重要共识之一，而营业税改征增值税政策（以下简称“营改增”）也是当时逐步形成的思想，是推动税收体制改革的重要载体之一。太和智库研究员、上海财经大学公共政策与治理研究院研究员李超民博士结合上海等地营改增试点情况，剖析该政策在经济增长、企业减负、财政改革等方面的深远影响，对各种学术观点进行总结，并提出了政策建议。
首先，实施营改增政策的意义非同一般。营改增是不断完善我国税收体制的重大举措，它与1994年分税制改革的区别主要在于：通过调整纳税主体与各级政府的关系，加大对有关各方通过改革谋发展的激励。据财政部税政司统计，截至2015年底，全国营改增试点纳税人共计592万户，其中一般纳税人、小规模纳税人分别为113万户和479万户；累计实现减税6412亿元，其中，因税制转换减税、因增加抵扣减税分别为3133亿元和3279亿元。2016年5月1日起，为支持现代服务业发展和制造业升级，试点范围将扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业，实现货物和服务行业全覆盖，打通税收抵扣链条。有关部门估算称， 2016年预计可减轻企业税负5000多亿元，相当于当前我国年税收总额的近5%，对国民经济的后续效应充分值得关注。
第二，营改增对国民经济产生重要影响。上海财经大学胡怡建、田志伟研究发现，营改增试点将带动全国GDP累计增长0.324%，其中带动上海市增长1.854%、其他地区增长0.251%，而在全国范围内推进“6+1扩围”时，将带动全国GDP累计增长2.264%、带动上海市增长4.048%、带动全国其他地区增长2.178%。据报道，上海试点营改增后，总体基本实现了规范税制、减轻税负、促进发展、推动改革的预期目标。截至2016年2月底，上海纳入试点企业共34.7万户，总体减税1185.3亿元。其中，试点纳税人整体减税412.1亿元，出口应税服务享受退、免税额167.1亿元，下游企业新增抵扣606.1亿元。营改增推动了上海市产业结构调整优化，试点行业的就业促进效应也不断显现。2012年，上海第三产业增加值增长10.6%，远高于全市经济7.5%的增速，占全市生产总值的60%。到2016年一季度，该比重首次超过70%，标志着上海以服务经济为主导的产业格局迈入了新阶段。同时，上海第三产业保持了高基数下的高增长，一季度增加值4397.62亿元，增长11.5%，比全国高3.9个百分点。2015年，上海交通运输业和现代服务业就业人数较2011年分别增长5.22%和28.74%，占上海近三年全部新增就业岗位的40.74%。
第三，营改增对不同行业发生不同影响。据统计，试点地区95%左右的企业实现减税或税负不变。有学者认为，营改增对上海地产业影响很大，一是实现了地产服务类企业整体减负，外购材料、设备、服务的进项增值税允许在服务销项增值税中抵扣，又避免了服务企业与上游企业间的重复纳税，可实现结构性减税。二是产业链减税效果较单个企业更明显，大企业减税幅度高于小规模企业，促进地产业层次提升，通过增值税调节毛利率，优化了开发企业的投资行为。三是对交易环节增值额课税与所缴税额成正比，遏制了投机行为。对金融企业调查发现，上海货币市场主要交易手段为同业拆借和债券回购，目前债券回购交易占总交易量80%左右，营改增后对买入返售债券利息收入收取增值税，将影响机构对债券的回购需求；还有专家认为，营改增或导致银行业增加成本。上海国际航运景气调查显示，28%的航运企业认为营改增大幅增加税负，认为税负大幅减轻的航企仅6%。对此中远集团、外资马士基集团等已向财政部和国家税务总局等反映有关情况，同时马士基等企业从8月1日起，对所有口岸开票美金和人民币费用征收6%的增值税，将税收成本转移给下家。还有企业在研究将业务运转和资金结算境外化方案，寻求合理避税。有学者认为，技术服务企业营改增后，由于人力资本投入占比高、进项抵扣少，且在市场中议价能力较弱，部分企业税负将有所增加，影响企业实施发展战略。此外，技术服务企业试点的优惠条款难以全面落实，试点企业在市场中处于不利地位。试点还暴露出其他问题，另一项典型调查发现，首先，营改增客观上不利于劳动密集型服务业，因为劳动成本难以进入增值税。其次，营改增导致交通运输企业经营相对恶化，从整个产运销链条来看，企业税负既难以通过提价解决，又无法转嫁，其11%的适用税率远高于物流辅助服务6%的税率。
最后，营改增对不同地区影响差异较大。我国几大区域产业结构相差很大，东部沿海地区经济发展水平整体较高，服务业尤其是现代服务业发达，是全国主要生产性服务项目来源地，而广大中西部地区则是东部地区劳务服务的重要消费市场，因此，营改增不仅减少了中西部地区营业税税收，企业还要承担进项税抵扣等，影响较大。同时，营改增可能推动生产要素向低税负地区流动，形成“政策洼地”，影响未试点地区经济布局，也不利于试点企业与非试点企业的公平竞争。
首先，北京上海等发达地区实施营改增改革的财政前景乐观。目前，北京市3个大类行业和7个现代服务业已纳入营改增试点，据统计，有97.7%的试点纳税人税负下降或者基本持平，试点行业纳税人总体税负下降45.4%，北京地区累计减税1165.8亿元，其中因税制转换累计减税810.6亿元、因购进营改增应税服务增加抵扣减税360.7亿元；地方财政负担844.2亿元。上海实施营改增4年来，总体减税1185.3亿元。上海财经大学胡怡建、田志伟研究发现，增值税扩围在短期内导致上海地方财政收入减少，其中上海只承担了16.7%，中央政府承担74.8%，其他地区地方政府承担8.5%；在长期中，上海本地财政收入、生产总值、产业发展受益程度均大于全国平均水平。营改增能长期降低宏观税负、弥补短期结构性减税财政损失，还将产生税收收入正效应。其中，使上海市地方财政收入增长0.561%、全国财政收入增长0.385%、除上海以外的其他地方财政收入增长0.077%。全国推行营改增可使国家财政收入增长1.47%、上海地方财政收入增长0.669%、其他地区地方财政收入增长0.366%。
其次，中西部人口大省的地方财政缺口不容小觑。数据显示，2012年湖北省财政自给率仅为48.5%。除武汉等较发达城市外，其他地市级政府财政自给率仅在30%左右，若营改增试点全面推行，则地方将损失财力15-20%。2012年湖北省两税收入占财政收入比重较2003年下降10%，2013年全省财政缺口439.74亿元，除十堰、天门两市，各地财政缺口都在扩大，只有把地方分享增值税比例提高到60%，才能弥补新增财力缺口。还有数据显示，截至2014年5月底，河北省营改增试点纳税人高达8.6万户，其中约97%纳税人税负减轻，减负43.28亿元，其中纳税人整体税负减少18.15亿元、进项税抵扣减负25.13亿元。河北省营改增改革首期申报结束后，减税幅度11.08%。据测算，2014年营改增税收收入只能与2012年营业税收持平，平均要2-3年才能弥补减税缺口，而实际时间可能更长；若弥补地方财政缺口，分成比例要提高到51.07%。财税系统调查发现，江西吉安实施营改增以来，交通运输业可抵扣的进项税额偏少、企业税负大幅上升、经营成本剧增，影响到企业正常经营，企业不愿接原本利润低的业务，营业收入明显减少。但对小规模纳税人没有产生什么影响，对部分现代服务业实际税负减幅达到40%，对其他现代服务业发展也较有利。由此看出，“营改增”推向全国，若是中央和地方政府增值税分成比例不加以合理调整，将导致地方财政收入大幅下滑，地方财政收支的稳定性将会受到严重影响。
第三，营改增对于财政税收制度有重大影响，必须加以研究。一般认为，营改增试点政策将影响原有的税收征管体系、影响中央与地方的财政收入，但还出现了新情况和新问题，在税制设置、试点范围、配套政策、征收管理以及财政体制等方面都需要完善。首先，地税税收大幅减少，地方财政压力加大，分税财政体制难以为继。有专家认为，营改增将促进经济结构调整、增长方式转变，原营业税征税范围内的行业发展后劲强，税收增收潜力较大；但由于企业兼营较多，经济主体跨国家、跨地区、跨行业渗透扩张，混合经营程度提高，资产重组频繁，使纳税主体、征税对象多元化，涉及的税种难划分，进而造成地方财政损失。还有人认为，营改增是现行分税制财政体制变革的导火索，引致地方主体财源结构变化，现行分税财政体制需要尽快调整。而地方税失去主体税种，整体税制结构严重依赖单一税种，风险不容忽视。尤其是营业税若完全被增值税替代，地方政府压力将进一步加大，将造成现行央地分税格局难以为继，需做大的变革。其次，造成不同税种倚重倚轻，税收政策体系失衡。学者认为，流转税整体税负的结构性减税，需要其他税制配合改革，个人所得税逆向调节问题越发突出，由工薪阶层承担60%以上税负是不正常的，个人所得税改革更为迫切。开辟地方新财源成为现实而迫切的问题。营改增还为资源、财产等税制改革带来契机，必须强化资源税的调节作用，扩大资源税的征税范围，实行从价定率计征，减少经营活动对资源、生态、环境的破坏；对污染物的排放征收环境税；积极创造条件尽快开征真正意义上的房产税；进行遗产与赠与税调研，适时开征。再次，各地发展差异拉大，转移支付改革面临压力。营改增对地方财政收入的影响程度，与改革范围、与不同地区的服务业发展水平和结构，以及地方经济发展水平和财政承担能力密切相关。从远期看，营改增将给发达地区注入更强劲动力。因为发达地区的服务业发达，近期财政减收规模虽较大，但财政承担能力、补贴能力都较强，服务业发展潜力大，未来将成为服务提供者和产生增值税销项额一方。而欠发达地区对财政减收的承担能力较弱，通过服务业发展来增加税收收入的潜力也较弱，营改增对地方财政的压力更大。最后，在具体操作方面难题不少。各地需要精细研究、明确的具体问题多，对税收征管、纳税服务、发票管理、风险防范等都带来巨大压力。
有学者认为，营改增全面完成后，将彻底解决流转税对劳务和商品的重复征税、税负不公等问题，极大缓解原税制对产业升级和结构优化的束缚。也有人认为，试点政策呈现出企业减税效应、产业发展联动效应、财政体制改革倒逼效应等三大政策后果。在企业减税方面，所有试点小规模纳税人的税收负担都不同程度下降，总体税负下降约40%左右；试点一般纳税人81.6%行业和企业的税负下降，减税幅度达到23.7%；原增值税一般纳税人和服务出口企业从中受益。在产业发展联动效应方面，促进了服务业内部的专业化分工与协作、制造业和服务业的融合与分离、服务出口和贸易结构的优化升级。财政体制改革倒逼效应，加速服务企业落户上海，开拓外地市场。更多学者都赞成，营改增在避免重复征税、实现结构性减税、形成生产性服务业与制造业以及生产性服务业内部的良性互动、推动服务经济向纵深发展等方面，效果显著，但通过文献回顾，发现仍有些重要政策问题并未真正涉足。
应当把营改增政策作为下个阶段综合改革的重要抓手。营改增政策的实施能够达到“结构性减税”、促进经济结构调整和产业升级、促进就业的目的，同时有利于提高我国经济的竞争力，并规范经济主体的生产经营行为。而营改增的影响后果是潜在的、巨大的，对此必须高度重视。但改革在加速拉大地区之间的经济差距同时，还有可能引致我国财政体制全面改革加快，进而推动行政体制改革，其中确定中央与地方事权、财权的对等政策，实施相应的分税制新体制，建立主体税种，推动资本向实体经济投资，向技术创新企业投资，解决地方土地、资源、环境问题，尤其是较为突出的地方债、贫富差距拉大问题，真正实现“两个转变”意义重大，需要未雨绸缪，总体考虑。
第一，认真理清思路，按照税收服从、服务于国家宏观调控大局的要求，对整个税制乃至财政体制、行政体制改革予以通盘考虑，研究如何在中央与地方在财权与事权匹配原则下，重构财政体制，积极稳步推进改革。
第二，研究结合营改增政策的推进，实现国内外资本有序流动、房地产市场、地区发展失衡、贫富差距拉大等重大问题综合调控。
第三，短期内，尽快研究实施不同的转移支付政策，支持不发达地区经济发展，扶持相关行业。
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