洱海保护治理具体实践的启示

自云南调到全国政协工作后，我认真学习了习近平总书记系列重要讲话精神，党中央、国务院有关文件精神，亦有机会参加了一些关于生态文明建设的会议和活动，阅读了全国政协许多委员、专家学者对生态环境保护的观点和看法，很受启发。于是想起在地方工作时曾亲身参与并取得很好成效的洱海保护治理工作，就此写下自己的一些体会文字，或许能为正在从事生态文明建设工作的同志，特别是对正在进行城市近边湖泊保护治理的同志、朋友们以及未来从事这方面工作的人们提供一点参考。

2002年，我开始担任中共云南省大理白族自治州州委书记。当时，由于种种与其他地方相类似的原因，洱海的生态形势已相当严峻，2003年即爆发大规模蓝藻水华，洱海遭污染、水质恶化引起社会各界广泛的关注和担忧。

面临突发考验，我们州委一班人团结一心、团结实干，团结带领各族干部群众，秉持“未来大理的发展，要的是人与自然和谐共生，抢的是生态保护效益，谋的是经济社会可持续发展”的共同理念，坚持“洱海保护无小事，洱海之水金不换；只要洱海清，真抓实干不怕得罪人；只要洱海清，不显政绩也甘心；洱海清，大理兴！”的共同信心，克服重重困难，化解诸多不利因素，扎实工作，并取得了明显成效。在具体工作实践中更坚定了我们的上述想法：哪怕提来一桶黄金，只要经科学评估有可能对洱海的水质产生不利影响，无论是多能拉动所谓经济的项目，一律拒之千里。我们还把洱海保护治理工作列为“迎接大理白族自治州建州五十周年”（2006年11月是大理白族自治州建州50周年）十大工程项目之首，由于我们采取了积极、主动、科学和长远发展的洱海保护观，并且把“思路项目化、项目数字化、措施具体化、效益最大化”。洱海保护治理取得了重大成效，经济社会发展各方面工作同时取得突出成绩。

 

（恢复的洱海源头湿地）

我们主要抓实以下几项重点工作。

一、建章立制，管理到位

一是理顺机制，明确责任。为便于洱海的管理和治理，州委、州政府把大理州洱海管理局调整为大理市属市管，将原隶属洱源县的江尾、双廊两个乡镇划归大理市，将整个洱海由大理市统一负责管理。实行州、市(县)、乡（镇）、村党政领导班子层层负责制及部门责任制，层层签订目标责任书，并实行风险金抵押和一票否决制度；建立入湖河道(段)长，农村垃圾收集员和湖管员制度等等。在洱海水系流域建立起河段长负责管理模式，对洱海湖湾和主要入湖河流的垃圾清理和漂浮物打捞实行责任到人，分段包干。

二是建章立制，严格奖惩。大理州委、州政府同大理市、洱源县、环保局、规划建设局等9家单位主要领导签订了《2003～2006年洱海保护治理责任书》，于2007年2月中旬对完成目标责任的单位和个人兑现了奖励；并续签了《2007～2010年洱海保护治理责任书》。州委、州政府以及各职能部门对各级各部门实行重奖重惩的目标责任制，做到纵向到底、横向到边，将任务、目标层层分解，层层实行风险金抵押和一票否决制。对于做得好的“重奖”（给“票子”）“重用”（给“帽子”），对于做得不好的“重罚”（罚“票子”）“重处”（摘“帽子”），真正形成各级各部门齐心协力抓洱海保护治理的良好工作格局。我在大理任职期间，经常只带州委办工作人员一行仅三、四个人，不打招呼，直接到县、乡、村的田间地头、河湖港汊查看洱海治理和保护工作的一些细节。我经常在流入洱海的溪流河道上的桥上，观察上游是否有漂浮物，以此判断哪个段长该负责。发现问题后，先单独找相关负责人谈话。第二次再有问题，再谈话。第三次再有问题，那就不能客气了，大理电视台进行曝光，请县（市）委书记、县（市）长和相关部门进行现场办公，该处罚的处罚，该处理的处理。这么做之后，基层干部对洱海保护治理工作真正高度重视，被处理的干部心中也很服气，相关制度得到了很好的贯彻落实。

三是防治结合，源头治理。一次性取消了洱海湖区所有的机动挖砂船、机动捕鱼船和网箱养鱼，完成了洱海范围内1万多亩滩地上的退房、退田、退鱼塘，还湖、还林、还湿地（即所谓的“三退三还”）工作。从2003年开始全面实施湖滨带生态恢复建设工程，清除了覆盖在湖底的水生植物残体和腐殖层，对工程区范围内原有地形及废弃鱼塘进行全面改造和生态建设。加大对洱海流域污染企业的治理淘汰力度，先后关闭一批污染严重、治理无望的企业，搬迁一批企业，敦促一大批企业新建污染治理设施并实现达标排放。全面整治大理石加工企业的污水排放，实行集中生产，集中污水治理。切实做到流域内新建项目与环保设施同时设计、同时施工、同时验收，督促环保不达标的企业全面整改。加快推进农村生产生活污染的控制，首先抓住面源治理。在洱海流域各乡镇全面推广控氮、减磷、增施有机肥技术和“三改一池”建设。

 

（开展洱海湖滨带管护）

二、重在执行，措施落实到位

一是推进湿地、滩地的保护和恢复。对洱海法定海拔高程1974.31米内的部分农田、房屋，以及原“三退三还”中因海防高程线的界定不清晰遗留的部分农田、房屋，实行还湖还湿地。按照洱海湖滨带建设规划设计，凡是新退出来的湿地、滩地，按照“退一块，种一块，管一块”的原则，及时高质量地栽种柳树。进一步完善《大理州洱海滩地管理实施办法》，重新设置洱海保护界桩。在海防高程1974.31米范围内，严禁新上一切建设项目，包括农民建房。

二是推进截污治污工程的启动实施。坚决实施洱海环湖地下排污截污干渠综合利用工程，一次性建成4米高、6米宽、雨污分流的地下排污环湖截污干渠，功能齐全，综合利用，百年不过时。科学设计并高标准建好城市排污管网，新城区建设中做到统一规划、统一设计、统一建设，做到雨污分流、配套建设，一次建成；老城区进行逐步改造，逐步做到雨污分流。加大污水处理配套设施的建设，对大理、洱源两县市已建成的污水处理厂加强了管护与提升改造，确保正常运转和处理达标。这是被老百姓称之为埋在地下和水下的一般看不见的永久“政绩”。同时，对沿湖的宾馆、饭店、山庄等重点排放大户，按照分类收集、分类处理、分类使用、中水回用的原则进行污水处理。积极探索和推广对村镇污水土壤净化槽的低投资、低成本的可行性处理方法。

三是推进农业农村污染源的治理。洱海周边市县乡有12万头奶牛，每天都要产生大量粪便等排泄物。以前，群众认识不到位，相关措施不到位，通常都是直接将其排向河道，流入洱海，严重影响洱海水质。加上羊、猪等其他牲畜粪便和其他生活垃圾，洱海周边污染源治理形势极为严峻。对此，我们重新进行科学布局，新建一批垃圾池，在沿湖沿河自然村聘请卫生打扫及垃圾收集员，逐步形成“农户垃圾进池，村组垃圾归中转站，并由县市统一拉运至县市垃圾填埋场”的垃圾处理运行模式。按照因地制宜、一户一厕的原则，充分利用农户现有的房屋和庭院，每户建设一个生态卫生旱厕，尽快淘汰老式水冲式厕所。改革养殖方式，稳步推广良种繁育、改厩改槽、饲料青贮、科学管理、疫病防治等综合配套技术，鼓励和引导流域内农户多种旱作、经作。

四是推进入湖河道的整治。以净化水质为首要目的，按照满足绿化、美化、净化、防洪、灌溉、排涝、交通、环保功能的要求，对洱海主要入湖河流弥苴河、永安江、罗时江、登笼河、波罗江，以及苍山十八溪进行综合治理，进一步加大投入力度。

五是推进流域治理。充分抓住国家实施西部大开发、天保工程和退耕还林工程的机遇，切实加强大理、洱源两县市的退耕还林、天然林保护工作。在洱海流域实施封山育林、山羊禁牧。结合海东开发，抓好洱海东面山的绿化，统筹规划，合理布局，适地适树，乔灌草结合，高标准、高质量分步实施。加强流域水土流失治理工作，进一步规范大理石开采加工，严禁在苍山东坡挖山取石；流域内其他地区采矿采石也实行定点限量，严格准入，严格控制，严格监管。
 

（建设城市污水处理厂）

三、调整、健全资金投入使用机制

一是加大投入力度，创新投融资机制，把治理项目数字化。2003年至2006年，大理州先后向中央和省争取专项治理资金，民营资本也积极参与，州市县财政从各个渠道增加投入，银行支持提供贷款，逐步建立起投资主体多元化和社会化的治理投入模式。

二是坚持洱海治理效益最大化，努力实现经济社会可持续发展。在具体工作中，一方面坚持一切开发建设和发展都首先要服从于、服务于保护洱海；另一方面通过体制、机制和科技创新，调整经济结构，优化产业布局，走资源节约型、环境友好型的循环经济之路，满足广大人民群众加快发展的强烈愿望和要求，实现洱海保护治理效益的最大化，真正实现区域经济发展与环境保护的“双赢”目标。

三是中央财政实行的“以奖代拨”。过去一些湖泊在治理过程中担心治理好了之后，中央财政就不再给钱了，一些地方为常年能获取资金，治污工作推进不积极、不科学、不落实，致使治污工作进展缓慢，严重降低了中央专项财政资金的利用效率。洱海治理取得显著成效并能长期巩固提升的重要经验之一，就是在利用中央专项财政资金时，按照“以奖代拨”的机制进行：治理有成效前没被列入国家拨款的盘子，治理成功、成效稳定后国家就每年给予资金奖励，真正调动了地方治理环境污染的积极性，提高了中央财政资金的使用效率。2007年，应时任国家财政部部长谢旭人邀请，我列席了当年全国财政厅（局）长会议并作典型经验交流发言。

 

（修复后的洱海东区10公里湖滨带）

四、依法科学治理，强化公众参与

一是依法推进洱海的治理和管理。进一步健全完善洱海管理条例的法规配套体系，将洱海水污染综合防治工作推向法制化、规范化。充分运用《民族区域自治法》赋予的自治权，于1998年和2004年分别两次对1988年制定颁布实施的《洱海管理条例》进行修订，将洱海正常来水年的最低生态运行水位从原来的1971米提高到1972.61米，将洱海从云南省电网枯季调峰地位改变为以环保为主，洱海水资源调度权交给大理州，确保洱海生态用水。洱海保护治理基本实现了统一管理、综合执法。

二是相信群众，依靠群众，动员全社会参与洱海保护和治理。让广大干部和各族群众都明白，保护治理好洱海是维护广大人民群众利益的最实实在在的工作，形成全社会共同参与的良好氛围。依靠、相信、动员和组织群众来共同保护治理洱海，使洱海保护治理各项工作得到广大人民群众的理解和支持，人民群众成为保护治理洱海的主力军和受益主体，使洱海保护治理获得最为广泛的群众基础。这个过程中，我在经常性巡湖时发现，一些洱海周边的老百姓和游泳爱好者经常在湖里洗澡，相应地产生了不少洗发液、沐浴露等化学残余物，污染洱海水质。我发现这样的情况后，并没有简单地呵斥、处罚这一行为，而是耐心地和这些人讲道理。我说，如果每个人都和你们这样洗澡，以后就没有干净的洱海让你们这样洗澡了。许多人听了后，觉得是这个理儿，不仅不生气，还表示很惭愧，再也不在洱海洗澡了。相类似的还有在洱海钓鱼的一些人，乱扔饭盒、矿泉水瓶等，我也采取了相同的做法。我的收获是，执法要严，但如果采取简单、粗暴的做法，不仅达不到效果，还会制造不必要的对立心理。办事情要推己及人，要把复杂的道理用简明的语言说清说透，群众自然会接受。群众有了这样的理念，环境保护就事半功倍。全国人大一位老领导几次带队暗查洱海水面后赞叹道：二百五十多平方公里的水面，竟然没有发现任何污染漂浮物，太不简单了！事实上，这就是“专群结合”、“群策群力”、“群防群治”，群众广泛参与并从中得到实惠的长期效果。

有这样一组组数字告诉我们洱海保护与大理发展的内在逻辑。2006年底，也就是大理白族自治州建州五十周年的时候，洱海渔业产量达730万公斤，连续两年同比增长10％；旅游人数超过481.7万人，旅游收入达23.89亿元；全州GDP达275.28亿元，同比增长13.3％；固定资产投资完成107.73亿元，增长30.1％；农民人均纯收入2431元，同比增长8％；各项经济指标增幅连创近年新高……

 

洱海保护治理能取得重大并可持续的成效，主要是在实际工作中，真正坚持做到 “执政为民不图虚名、科学治理确保质量、发动群众不遗余力、真抓实干不怕得罪人”的工作方针；在广大干部和群众中，倡导“主动保护而不能被动保护，积极保护而不能消极保护，科学保护而不是愚昧保护”的工作方法。与此同时，在广大群众中唱响并牢固树立“洱海清，大理兴”的理念，要求“像爱护母亲一样爱护洱海，像保护眼睛一样保护洱海”。坚持正确的政绩观是非常具体的，使各族干部群众“认识和把握自然规律，树立起敬畏自然、善待自然、人与自然和谐相处的生态道德文化观念”最为重要。具体工作中把治理“思路项目化、项目数字化、措施具体化、效益最大化”，才能使各项任务落到实处。最后，配套以可量化的科学考核奖惩制度。

通过几年科学、扎实的治理，洱海水质有了明显改善并趋于稳定，2004年至2007年，水质已连续四年保持Ⅲ类标准；2008年，水质有8个月达到Ⅱ类水质标准，4个月为Ⅲ类水质标准，洱海的水质创20年来最好水平。洱海保护治理工作得到党和国家领导人以及国家有关部委的充分肯定，也得到国际上有关专家学者的高度评价，认为“洱海经验”值得借鉴和推广。国家发改委、国家环保部肯定洱海是“全国城市近郊保护治理最好的湖泊之一”，并在全国推广“洱海保护治理模式”。国内外主流媒体也进行较长时间大量的正面报道。

总结洱海保护治理的实践经验启示，不难看出，干好这样的实事最核心的问题：是认识问题，不是能力问题；是理念问题，不是技术问题；是机制问题，不是资金问题。

 

“洱海是大理的、是云南的、是中国的，也是世界的、全人类的”。洱海的有效治理与保护，是全面贯彻落实党中央、国务院重大部署的一项具体工作；继续扎实做好这样的具体工作，是新时期学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神的应有之义，也是走群众路线，体现“三严三实”，实现好、维护好人民群众最根本利益、开创中国特色社会主义生态文明建设新时代的一个具体实践。

▌作者顾伯平先生，曾就读于复旦大学历史系，曾任云南大理州委书记、云南省政协副主席、全国政协社会和法制委员会驻会副主任。

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