我国环境污染追因之一：地方政府公司主义

导语：

当前的环境状况和污染治理成效并不十分理想，究竟原因何在？回答这个问题并不容易，需要进行系统性地经济追因，不能单纯归罪于政府漠视，定位病灶才能解决问题。自本期开始，太和智库研究员、北京师范大学经济与资源管理研究院副院长、中国市场经济研究中心主任林永生博士将会把引致中国环境污染的经济因素综合归纳为三大方面逐一剖析，即地方政府公司主义、经济结构和经济主体，之后会陆续给出综合治理方案。本期专门讨论“地方政府公司主义”。“地方政府公司主义”是对地方政府过度追求经济增长现象的通俗概括，有时也称为“地方政府公司化”或“地方政府唯GDP主义”，它是造成中国环境污染并且难以根治的重要因素之一。
 

国内有学者在农村调研时，偶尔会听到基层干部对自身所从事政府工作的嘲讽，说，“我们县乡政府做的事情，就像公司一样。”（赵树凯，2012）

“地方政府公司主义”这个概念，近年来被频繁使用，但我们很难具体追溯到它最早源自哪里。学界通常认为，“地方政府公司主义”源自美国学者戴慕珍（Jean C. Oi）提出的“地方性国家统合主义（local state corporatism）”。1989年，戴慕珍在其论文《当代中国的国家与农民：乡镇政府的政治经济》中首次提出了“地方性国家统合主义”，强调地方政府、金融机构以及乡镇企业之间所形成的统合关系。此后，戴慕珍进一步将这个概念延伸到中国政治改革制度基础的分析，认为中国乡村的改革之所以能够取得成功，原因是将毛泽东时代建立起来的地方政府和地方干部的组织体系与当地工商业结合在一起，形成了“地方性国家统合主义”。在戴慕珍的“地方性国家统合主义”体制结构中，地方政府将企业发展纳入到公共治理中，既为企业提供经济依靠和政治后盾，又对企业施加其影响力和控制权。政府与企业之间是互利关系，各级党委、政府和企业组成了利益共同体，并以利益最大化为目标。这种利益最大化既包括经济利益的最大化，也包括其他利益——如解决就业等。“地方性国家统合主义”概念在1989年提出以来，对海内外的中国研究产生了重要影响，体现了海外学者对于变动中的中国政治的洞察力和想象力。（赵树凯，2012）

国内学者对地方政府公司主义也有自己的解读，比如有人认为，地方政府公司主义可表述为：“地方政府在自己所辖的行政区域内，以追求自身利益最大化为目标，以对各种行政资源的控制和支配为资本，以商业行为和超经济强制为背景的市场交易为经营手段，以获取民众廉价劳动力的使用为用工和人事管理策略，以伪公共利益最大化的所谓‘经营城市’为理念，以官员老板化为从政之道，围绕着‘政绩’和升迁而形成的一整套类似于公司制的官场规则体系。”（宫希魁，2011）

地方政府公司主义直接助推了中国经济高速增长的“神话”。张五常教授在2009年出版的《中国的经济制度》一书中提出，县域竞争是中国经济高速增长的“密码”。他认为：“由于县的经济权力最大，这一层的竞争最激烈。今天的县无疑是一级商业机构了。性质类同的商业机构互相竞争，是县与县之间的激烈竞争的另一个理由。”他还从经济理论方面对县域竞争作了剖析。在探究县域竞争成因方面，张五常教授指出：“实际上县的制度对鼓励竞争犹有过之。这是因为县要对上层作交代或报告。上层不仅鼓励竞争，他们强迫这竞争的出现。” 2013年5月，史正富教授出版的《超常增长——1979-2049的中国经济》一书中提出：“在中国，尤其是市县两级政府，长期在经济发展的第一线竞争拼搏，已经成长为与企业界共生互动的有生力量，成为中国经济社会发展的发动机之一。”目前在中国，“地方政府作为经济主体参与市场竞争形成三大市场主体。”这三大市场主体分别是中央政府、企业化的地方政府和企业，中国在经济超速发展中形成的“现行三维市场体制与西方常规市场体制相比，确实具有优越性”。

不可否认，在改革开放初期和中国现代化的起步阶段，地方政府公司主义使得政府对经济发展有了来自自身的冲动，大大加速了国家现代化和工业化进程，使得中国在短短三十余年就跃升为世界第二大经济体，人民生活总体上达到小康水平，创造出令世人瞩目的发展奇迹，但必须清醒地看到，中国为之也付出了巨大的资源与环境代价，西方发达国家“先发展后治理”教训并未引起我们足够的重视。

地方政府公司主义，意味着地方政府在招商引资、土地征用等经济活动领域具有强烈的介入冲动，从而具有了鲜明的公司化行为特征，直接推动了地方政府间的竞争，突出表现在地方政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是公司化政府的营业额，财政收入则是其利润。地方政府并未真正理解“发展是第一要务”“以经济建设为中心”的真正内涵，GDP和财政收入增长往往成为地方政府活动的核心和政府竞争的焦点，而政府的公共服务责任则被忽视而退居其次。原国家计委副主任房维中在20世纪90年代就提出，“我们既不能搞高度集中的中央计划经济，也不能搞分散管理的地方计划经济”，地方政府的GDP竞争将造成重复建设，并“成为政府行政职能转变滞后的重要原因”。高尚全、吴敬琏、张卓元、林兆木、迟福林等学者也发表了地方政府竞争难以持续的观点。（宋晓梧，2012）

我国地方政府间的竞争至少会引致两方面后果（宋晓梧，2013）：一是恶化生态环境。地方政府为了招商引资，放松了对环境的保护，一些地方政府甚至成为污染企业的“保护伞”，有的污染企业就是当地的“一把手工程”，导致环保审批、监管失灵。不同的企业污染案例反映了同样的问题：地方环保部门负责人对地方行政领导负责，他们无力抵制地方领导的强烈GDP增长冲动，面对领导招商的污染企业束手无策，甚至为虎作伥；二是产能严重过剩。地方政府尽一切可能上项目、扩产能，例如2003年后新增的电解铝和氧化铝产能，80%以上未经国家有关部门批准。地方政府利用低价甚至零地价工业用地、税收返还、违规贷款、压低水电价格等优惠措施，推动企业在本地区盲目扩大产能，为保本地区的GDP而以各种手段干预企业，强令亏损企业继续经营，通过财政补贴或政府担保为这类企业输血，恶化了行业生存环境。

如果地方政府仅仅把工作重点放在招商引资，以提升本地区GDP为目的而谋求政治晋升，通常就难免会漠视资源节约与环境保护。一方面，地方政府会直接干预环保执法，致使环保部门对那些违规违法排污的企业减轻甚至取消处罚，造成环保执法难。这方面有很多类似事例，特别是群体性环境事件中，若责任方——排污企业为当地纳税大户或经济支柱企业，当地政府及环保部门通常会从轻处罚，导致排污企业守约成本反而高于违法成本，进一步诱使企业变本加厉地违规违法排污；另一方面，有些环保部门对违规违法排污行为也会睁一只眼闭一只眼，甚至收受排污企业的贿赂，形成环保系统的窝案。区别在于“环保执法难”说明环保系统是清白而无奈的，“环保系统窝案”则是反映环保系统行政不作为甚至知法犯法。共性在于，都是因政府重GDP轻环境保护而纵容企业排污，最终使生态环境遭到严重破坏。