3月16日，英国女王伊丽莎白二世授权首相特雷莎·梅启动脱欧程序。特雷莎·梅表示，将于3月29日致函欧盟理事会启动《里斯本条约》第50条（注：根据该条款，“任何成员国可以根据本国制宪要求决定退出联盟”），正式开启脱欧谈判程序，英国脱欧已成不可逆转之势。这对欧洲一体化政策无疑是一记重击，而欧盟也面临进一步分裂的危险。事实上，此前已有人士认为欧洲一体化遇到严重问题，欧盟各成员国需要重新审慎考虑欧盟的未来发展。同时，英国脱欧本身也进一步暴露出欧盟一直试图掩盖，但却无法回避的一系列问题与挑战。如何跨过2017年这道坎，已成为欧盟及其成员国不得不去思考解决的一道棘手难题。太和智库高级研究员，欧洲学院中国研究中心主任门镜教授从英国脱欧入手，深入分析欧盟当前所面临的严峻形势及其背后成因，并对欧盟的未来走向进行了初步展望。
一次立场迥异的利益博弈，一场没有赢家的“双输”游戏，英国脱欧在对欧盟团结造成巨大损害的同时，自己也面临引火烧身的巨大风险。
英国首相特雷莎·梅今年1月中旬表示，英国脱欧将同时退出欧盟单一市场。届时，英国将寻求与欧盟以外的国家签订自由贸易协议，并限制欧洲大陆移民。在过去几周中，英国上议院对政府脱欧草案提出修正，迫使特雷莎·梅重又转回下议院，并要求由政府而不是议会批准英国离开欧盟以及未来贸易关系的最后协议。目前，特雷莎·梅已得到议会支持并获得女王授权，从而扫除了英国政府启动与欧盟进行脱欧谈判的内部阻力，但欧盟方面似乎并不愿顺从英国的想法，表示可能要等到6月20日卢森堡欧盟部长会议时再启动谈判。脱欧谈判将触发《里斯本条约》第50条，一旦谈判开启，英国需要在两年内完成与欧盟的讨价还价。
可以预见，由于英国单方面决定脱离欧盟，欧盟势必会在谈判中采取强硬态度，这既是惩罚英国，也是以儆效尤，避免其他国家仿效英国，出现“多米诺骨牌”效应。因此，英国脱欧谈判很可能会因双方立场和要价相去甚远而无法达成协议，这意味着即便英国能够如愿脱欧，也将无法争取到有利于自身的经济贸易协议。而由于脱欧后不能再享受欧盟单一市场的各种优惠待遇，英国与欧盟的贸易税率将会大幅提高。
英国是爱尔兰、荷兰、比利时等欧盟成员国的重要贸易伙伴，如果英国无法与欧盟达成脱欧协议，将会对这些国家的经贸形势造成影响。为此，欧盟理事会主席图斯克最近专门给成员国打气，要他们不要被英国脱欧的威胁吓倒。他指出，“无法达成协议的情形对谁都没有好处，尤其是对英国而言”。但英国政府却表示，到目前为止英方并没有对可能“无法达成协议”的前景及影响做过任何评估。英国脱欧大臣戴维斯则预计协议谈判大约需要一年时间。这显示英国政府似乎对谈判并没有做好充分准备。
事实上，不管英国和欧盟最终是否能够达成协议，这都将是一场没有赢家的“双输”游戏。
英国与德国、法国并称为欧盟三驾马车，英国既是欧盟决策的重要参与者、执行者，也是德、法之间的重要平衡力量。英国脱欧令三驾马车少其一，这本身即是对欧盟的一种巨大伤害。同时，英国脱欧，也好似釜底抽薪，不仅使欧盟声誉大损，也使人们对欧洲一体化的信心受到严重冲击。受英国影响，爱尔兰也正在考虑脱欧问题，并有可能在未来两年内付诸行动。从1973年加入欧洲共同体（欧盟前身）以来，爱尔兰一直得益于单一市场共同农业政策所带来的经济支持，但从2014年开始，爱尔兰已成为欧盟资金来源的净贡献国。英国脱欧必将导致欧盟资金出现缺口，而填空补缺之需将不得不由爱尔兰及其他成员国买单。如果离开欧盟，爱尔兰不仅不用贡献这笔数额不菲的资金，还能把渔业管辖权从欧盟手里要回来（外国船只每年在爱尔兰水域捕鱼的收入远远大于爱尔兰从欧盟拿到的补贴）。此外，爱尔兰超过60%的贸易来自欧盟区外的英语国家，其中美国和英国是爱尔兰最重要的贸易伙伴。因此，爱尔兰不仅不会因脱欧蒙受经济损失，反而可以从中获利不少。一旦英国脱欧成为现实，爱尔兰若再步其后尘，将很有可能引起欧盟的渐进瓦解，这是欧盟领导人极不情愿看到的情形。
而与此同时，英国也将面临脱欧所引发的负面外溢效应。受脱欧影响，苏格兰和北爱尔兰已表态要考虑脱离英国，谋求独立。苏格兰曾在2014年的独立公投中决定继续留在英国，但由于苏格兰大多数民众反对脱欧，面对形势变化，苏格兰首席大臣尼古拉·斯特金已于3月中旬正式公布其二次独立公投计划。几乎是在同时，一直主张脱英独立的北爱尔兰第二大党新芬党，也提出要尽快推动北爱尔兰举行独立公投。事实上，自从去年6月英国公投决定脱欧后，新芬党就不断呼吁北爱尔兰举行脱英公投。苏格兰、北爱尔兰进行独立公投将使英国面临分裂的危险，并给其经济带来更多不确定性。苏格兰和北爱尔兰提出脱英主要是由于对英国脱欧后的经济发展预期信心不足，对他们来说，留在欧盟统一大市场远比脱欧更具吸引力。
60年来，欧盟大家庭不断扩员，一体化进程看似顺利，但其内部政治生态以及接踵而至的希腊债务、难民潮、恐怖袭击等危机问题使欧盟“内外交困”，面临严峻挑战。
客观地讲，英国脱欧责任不全在英国。如果欧盟不犯政策性错误，经济发展顺利，成员国彼此不勾心斗角，也许不会出现今天的局面。然而，“如果”并不能取代现实。
欧盟在21世纪初的几次东扩很难说是成功的。冷战结束后，欧盟急于把中东欧国家纳入版图，并火速在前苏联势力范围内大规模发展成员，但是，政治上的冒进是以标准妥协为代价的。如果按照之前四次扩员的标准衡量，中东欧国家根本不具备加入欧盟的资格。尽管欧盟强力东扩使其成员国数量迅速增至28个，但是新成员实际上很难在短期内与欧盟实现有效对接融合。加之欧盟各成员国在经济规模和发展水平上相差悬殊，在经历全球金融危机冲击后，中东欧国家以及希腊、意大利等南欧国家均暴露出严重经济问题。虽然近一两年欧盟经济有所复苏，但成员国债务问题并未完全得到解决。
受叙利亚和伊拉克战争影响，2015年夏天，饱受战乱、贫穷困扰的中东和非洲难民铤而走险，一路颠沛流离，蜂群般涌向欧洲。难民危机让原本就已经济颓靡的欧盟雪上加霜。德国总理默克尔基于本国政治利益所制定的难民政策并没有完全考虑欧盟其他成员国的接纳能力，给有关国家造成很大压力，这不仅引发成员国之间的激烈争吵，也在某种程度上为恐怖主义分子潜入欧盟作乱提供了可乘之机。近来法国、比利时和德国接连发生暴恐袭击，其中就有假借难民名义潜入欧洲的恐怖分子参与。此外，很多老牌欧盟成员国在移民和社会福利政策上比较宽松，穆斯林人口近些年来显著增加。根据有关预测，作为比利时首都和欧盟总部所在地的布鲁塞尔，到2025年穆斯林人口将占总人口一半；法国穆斯林人口到2034年也将超过半数。欧盟成员国民众传统信仰主要是天主教和基督教，与穆斯林在宗教文化上差别很大，再加上教育、工作机会等因素影响，社会矛盾必将逐渐加剧。近期包括法国在内的一些欧盟成员国右翼党派势力抬头，即是欧盟内部政治生态对移民问题的一个应激反应。
从欧盟本身而言，其现有机制也存在诸多问题。欧盟很多重大决策必须与成员国共同商议，但由于大举东扩后成员国数目激增，利益难以协调，最大公约数有限，因此往往在政策形成和制定上缺乏效率，且很难达成最佳方案。而欧盟60年的历史，似乎就是一部成员国与欧盟之间讨价还价的历史。此外，长期以来在成员国民众心目中欧盟就是一个巨大的官僚机构，他们对欧盟缺乏了解和信任，而由于欧盟某些政策对成员国的约束，也导致成员国民众对欧盟越来越反感。近年来，很多成员国都出现了反欧盟情绪。
2015年以来，有关成员国的选情反映出极端、民粹力量上升，欧盟内部政治生态呈现右翼渐强的态势。而欧盟同成员国之间的矛盾越大、问题越多，反对派的声音就会越强，尤其是令反欧盟、反移民的右翼党派赢得民众越来越多的认可和支持，这将在很大程度上影响欧盟的未来走向。1月27日，欧洲各主要右翼党派领导人高调聚集德国科布伦茨，法国极右翼民粹主义政党“国民阵线”领导人勒庞称：“2016年是盎格鲁撒克逊世界觉醒的一年，我相信，2017年将是欧洲大陆觉醒的一年。”
3月15日荷兰议会选举，虽然现任首相吕特领导的自由民主党以较大优势拔得头筹，令担忧“民粹主义”得势的欧盟各成员国政府暂舒一口气，但极右翼政党自由党与其他两个党派“基督教民主联盟党”和“民主66”（D66）并列第二，分获19个议席，实力仍不容小觑。而今年法国和德国大选，民粹党也有可能得到更多支持。法国的勒庞预计将进入第二轮总统选举；德国右翼民族主义政党“德国另类选择党”在去年9月举行的一次地方选举中击败总理默克尔领导的“基民盟”，成为当地议会第二大党，并有可能赢得今年9月的联邦议院大选。
在众多右翼势力中，勒庞领导的“国民阵线”对欧盟威胁最大。今年4月法国即将举行大选，目前来看，公开表态竞选总统的参选人似乎均无十足胜算，勒庞并非没有赢得大选的可能。勒庞明确反对欧盟，并曾表示当选后将举行脱欧公投。如果勒庞当选，并领导法国步英国后尘，欧盟三驾马车将失其二，往日辉煌将不复存在。
2017年，欧盟面对诸多危机挑战，未来存在很大变数，如何化危为机、重树欧洲一体化信心，成为欧盟及其成员国必须思考和解决的关键问题。
前比利时首相、现任欧盟议员伏思达认为，欧盟是注定要失败的，除非其成员国进一步整合。的确，对于欧盟而言，面对困难挑战不进则退，决心改革、寻求自我突破正当其时，否则其将会进一步失去凝聚力，付出更为惨重的代价。
3月1日，欧盟委员会主席容克提交了一份欧盟未来白皮书，提出2025年27国欧盟的五种设想：一是“延续”，即成员国实施并升级改革议程；二是“只作为单一市场”，即成员国专注于深化单一市场；三是“愿者多劳”，即有意愿的成员国在一些特定领域进一步推进一体化；四是“少但高效”，即欧盟将只专注于一些特定政策领域的一体化；五是“抱团做更多”，即共同推进全方位一体化。白皮书提出欧盟未来设想，意在广泛吸引成员国民众参与对欧盟未来发展的大讨论，并通过改革加强欧盟内部团结，获得更多支持。欧盟理事会将在今年年底的会议上对此进行讨论总结，以便在2019年6月欧盟议会选举时推出行动纲领。
对于3月25日欧盟成员国庆祝《罗马条约》签署60周年的活动，英国已经明确表示不会参加。回首60年，今天的欧盟正站在一个十字路口上，需要紧紧抓住未来两年时间稳妥应对危局，统筹谋划未来，除了要处理好与英国的脱欧谈判问题外，更应多措并举，力行改革。为加强团结，提高效率，欧盟及其成员国要更加注重求同存异，更多凝聚共识。此外，欧盟未来需要的不是进一步扩大而是收缩，同时还应重新制定考核标准，对成员国进行筛选分级，并在自愿与共识的基础上促进各成员国之间建立更为紧密的合作关系，逐步推进欧洲一体化进程。
太和智库原创文章，转载请注明出处。
—————————————————
国以人兴，政以才治。太和智库，关注时代需要。
微信公众号：taihezhiku
© 2013-2021 Taihe Institute (TI) . All rights reserved. Taihe Institute (TI) . 太和智库咨询（北京）有限公司 京ICP备16023694号-1 法律顾问：中伦文德律师事务所
