当前美国联邦税制改革无助财政纾困

2017年10月10日

导语：

2017年9月27日，美国联邦政府发布了今年第二次联邦税制改革框架（Unified Framework for Fixing Our Broken Tax Code）。此次发布税改框架距发布第一次税改框架，已经过去了整整五个月。两次税改框架最大的不同是，上一次是由联邦政府的两位内阁部长联合推出，内容模糊且不足一页纸，这一次则由联邦政府与国会共和党人共同推出，内容共九页纸。发布之后，特朗普总统还在印第安纳州对新的税改框架进行了宣传造势。这份新的税改框架的核心是什么？什么时候能够通过国会立法？对我国可能产生什么影响？这是人们普遍关心的问题。太和智库高级研究员、上海财经大学李超民教授对美国联邦的新税改框架进行了解读分析。总体来看，这份新的税改框架没有解决对联邦财政可持续性的普遍关切，税改方案通过国会立法的时间，应与中期选举存在某种关联，未来对我国可能的影响和冲击不应过度看待。

 

 

美国国家治理的主要难题是联邦财政的不可持续性。当前美国社会主要存在三大难题，即联邦财政收入乏力、经济增长缓慢以及社会政策失调，三个问题相互交织助推，又主要反映在联邦财政的不可持续性方面。2007-2009年，美国在七十多年后，经历了又一次经济大危机，即“大衰退”（The Great Recession），此次危机的影响程度堪比1929-1933年发源于美国的经济大萧条（The Great Depression）。“大衰退”的发生进一步暴露了资本主义经济的局限性，使福山的“历史的终结”预言再次“破产”，说明了资本主义市场经济和民主政治制度远非人类最完美的永恒的制度，存在着深层次的危机因素。经济危机限制了联邦政府的国家治理能力，而国家治理能力的不足则主要来自于联邦财政的不可持续性。

 

联邦财政不可持续是当前税制破产的最大外在表现之一。2017财年联邦财政收入与支出都高于上年。据美国国会预算办公室（CBO）估计，2017财年的前11个月，财政收入29660亿美元（+1.9%），财政支出36420亿美元（+4.4%），预算赤字为6750亿美元（+2.0%），赤字同比增加560亿美元。从财政收入结构看，个人所得税预计14210亿美元（+2.5%），企业所得税2340亿美元，企业所得税同比增加低于10亿美元（+0.2%），工薪税10670亿美元（+4.4%）。值得提及的是，联邦企业所得税对财政收入增长的贡献微乎其微，但债息支出2880亿美元（+8.9%）可谓不低。可见联邦财政入不敷出、寅吃卯粮是主要特点，前面列出的数字说明了这个道理。需要说明的是，正在快速增加的联邦债务总额，目前已接近或达到20万亿美元，约等于2017年全年的GDP。回顾“大衰退”爆发十年来，联邦政府救助经济危机的政策至今仍未推出，据媒体报道，美联储9月20日召开货币政策会议后，在宣布维持利率不变的同时，决定从10月开始，逐渐缩减资产负债表规模，目前美联储的资产负债表规模高达4.5万亿美元。同时美联储预计2017年再加息1次、2018年加息3次、2019年加息2次、2020年加息1次。通常央行加息意味着经济开始出现较快增长，企业经营好转，也就是马克思主义政治经济学中经济周期到了“高涨”阶段，应当是好现象。但是，从联邦财政的角度看待加息，完全无法感到乐观，因为即使是目前市场利率接近于零，联邦政府本年度的债息支出已达近3千亿美元，同比上升竟高达近9%，一旦市场利率抬升，债息支出势必大幅增加。据美国权威机构预测，十多年后，联邦财政静态债息支出每年将高达8千亿美元，相当于年度国防支出。如果考虑债信、国际金融体制变化等动态因素，联邦财政的不可持续性将非常强，是否还能继续通过国际债券市场进行融资，会被打上一个很大的问号。

 

 

联邦税改需要首先解决财政不可持续性难题。根据基本财政理论，从以下几个方面看，联邦政府拟议中的税改政策，可能无助于解决财政入不敷出难题。首先，企业税改在联邦税改中最具改革紧迫性，却未获得政策优先性。新的联邦税改框架是由联邦政府联合国会众院筹款委员会、参院财政委员会共同推出的一个“有利于美国、财政上负责” 的改革框架。所谓“有利于美国”，是指经过税改，联邦政府将建立新的21世纪的税法，通过促进经济增长、支持中产阶级、保护职工、留住工作岗位，实现美国优先原则；所谓“财政上负责”，是指税改将扩大税基、杜绝漏税，增加财政收入。用该税改框架的话来说就是“更多工作岗位、更公平纳税、更多工资”（more jobs, fairer taxes, bigger paychecks）。这份税改框架提出的五大目标，前三项均针对纳税人以及企业降低税负、简化税制，只有后两项目标瞄准了当前美国企业税制的漏洞提出扩大税基政策，杜绝企业向海外转移工作岗位、转移投资、逃避赋税责任，减少各种纳税优惠政策，亦即减少税式支出，增加财政收入，但是这样的政策优先顺序，不可能改变当前联邦财政入不敷出的难题。其次，联邦税改难以改变财政收入过度依赖个人所得税与工薪税的问题。从当前美国财政收入的结构上看，个人所得税与社会保障工薪税（包括医保）分别占税收总量的第一、二位，两者总和占全部财政收入高达八成以上，而企业所得税只占不足一成，相当于个人所得税收入的五分之一。以联邦企业所得税为例，现行最高税率为39.6%，但经过各种税式支出政策优惠与减让，实际税负可能还不足20%。此次发布的税改框架，将企业所得税税率由35%降至20%，而没有按照特朗普此前一再重申的降低到15%，大概也是考虑了这个实际情况。问题的关键是，这样的税改框架无法为联邦财政筹措更多资金，无法推动改善联邦财政的可持续性。第三，联邦税改可能还需要考虑国际因素。此次联邦税改框架主要涵盖三大内容，即针对美国家庭降税与简化征收、提高美国企业的竞争力与成长性、为国际竞争树立美式标杆。美国的国际地位决定了其税改是影响国际经济体制的基础工程，所谓“为国际竞争树立美式标杆”，是指改革美国国际税制，从现行的所谓“全球税制”向“辖地税制”转型，制止美国企业向海外转移工作岗位与资本。美国的“全球税制”要求本国公司的全球所得都应按美国公司法纳税。美国起初实行“全球税制”是根据其全球主要投资输出国的绝对影响力，获取更多税收收入。然而，当美国沦为资本净输入国后，面临较高的名义税率、严格的企业监管、高昂的用工成本等，“全球税制”开始激励美国企业将利润留存海外，进而减少了国内投资。据美国公共利益集团（US Public Interest Group, PIRG）报告显示，2015年美国有362家大企业共在世界各地建立了一万多家子公司，这些公司将2.5万亿美元海外利润留存在当地，循环投资以躲避美国企业税收。实际上，20世纪下半叶以来，全球化加速为国际资本流动提供了更大的动力，而美国税制的独特性，又加速了美国资本通过跨国投资向海外转移，进而运用各种避税手段逃避纳税义务。其他国家实际上也面临同样的难题，今年6月份由经济合作与发展组织（OECD）成员国、G20成员国等国家发起和签署的OECD/G20税基侵蚀和利润转移项目（BEPS），有助于解决类似的跨国避税问题，当然也会有利于美国。但美国联邦政府出于本国利益考量，对于签署BEPS并不积极，这难免进一步影响美国企业的经营活动。据汤森路透发布的2016年全球BEPS准备情况调查报告，由于美国BEPS相关立法活动进展较为缓慢，总部设在美国的跨国企业将BEPS议题提上董事会工作日程的比例，已降至39%，而全球的比例是55%，欧洲的比例是63%。

 

 

国会政治是决定未来联邦税改命运的关键。第一，国会与联邦政府合作很重要。特朗普总统自大选一开始就高举税改大旗，承诺为纳税人和资本家减税，承诺免去富人的遗产与赠与税，承诺降低纳税的繁琐性，实现税负公平，最重要的是增加美国公民的工作岗位与收入，然而特朗普上任后，大家发现，税改的时间表并不掌握在总统手中，关键的原因是，总统只掌握部分财政支出的政策权力，却不掌握如何制定税收政策的决策权。因此，这次能由联邦政府与国会参众两院共同推出一个税改意向性框架，可以说是本次税改进程迈出的一大步。然而，这次的税改框架，尚需要由国会共和党班子起草具体方案，这也将耗时不菲。第二，不可忽视的因素还有国会民主党人的态度。民主党目前虽然在国会处于少数地位，但是要通过税改，共和党并没有绝对把握，所以民主党提出，除非共和党满足他们的要求，否则绝不会赞成税改，他们的要求主要是国会必须依正常程序，以绝对多数通过立法，反对以预算和解方式，以简单多数通过立法，反对废除遗产税等为富人降税的政策等。税改还不应忽略一些前提因素，首要的就是废除《平价医疗法案》，因为其中涉及到一项3.8%的投资税，这项政策如果不废除，制定新的税收制度将遭遇政策难题。然而，作为奥巴马民主党政府执政八年的主要政策遗产，要废除这项制度，恐怕难上加难。共和党已经数次进行废法尝试，皆铩羽而归，目前更有数位共和党人士声称，不赞成废除《平价医疗法案》或不支持共和党提出新的替代性政策。第三，更紧迫的议题早已盖过税改立法。10月1日是联邦财政2018财年的开始，但新财年的预算尚未立法，拨款是维持联邦政府开门的头等大事。债务上限提高的政策，也是一等一的大事，因为债务上限政策决定着下个月，乃至2018财年第一季度联邦政府借贷资金的合法性。不提高债务上限，联邦政府不但将借贷无门，而且还会影响到政府开门办公，更会造成借贷政策与国际借贷市场的波动。但未来几个月是美国中期选举的关键，对联邦政府与国会共和党人来说，很难全力以赴投入税改。可见，在较短时间内通过立法开始税改的可能性不大，如果等到美国中期选举之后，那就是2019年上半年了。

 

 

我国需要做好自己的财政工作。理论上看，美国联邦税改会产生全球性的冲击波，对我国来说，首先受到冲击的是美国对我国的直接投资，其次也会影响到中美之间的贸易，还将对我国当前的税收制度产生压力。应对美国联邦税改的冲击波需要不断强化我国财政自身建设。前一个时期，我国全面推行营改增试点改革、落实结构性减税政策取得了较大成效，激励了产业发展。据统计2017年截止8月底，全国各月公共财政收入累计同比增速达9.76%，全国税收收入累计同比增速达11.3%，明显快于前两年数字，这一成果部分预示着我国经济增长的持续加快，同样表明了营改增试点改革的成果值得珍视，需要在此基础上进一步总结和完善。8月份，国务院印发《关于促进外资增长若干措施的通知》，对符合条件的外企实施递延纳税、优惠税率等六大财税支持政策，这将激励境外投资者把在我国获得的利润转化为投资，也有利于提高利用外资质量，促进外资增长。

 

 

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