2018年3月22日，美国总统特朗普就对华“301调查”签署总统备忘录，指令有关部门对华采取三大措施：一是就中国在技术许可方面的歧视性做法（主要涉及《技术进出口管理条例》和《中外合资经营企业法实施条例》）诉诸WTO争端解决机制；二是对中国向美出口的航天技术产品、信息通信技术产品和机械产品（与《中国制造2025》中描述的制造产业一致）加征25%的从价关税，并指示美国贸易代表办公室（USTR）在15天内公布加征关税的建议产品清单；三是对中国旨在获取美国关键技术的投资领域设置限制，并指示美国财政部在60天内出台方案，限制中国企业投资并购美国企业。
实际上，从2017年8月18日美国正式启动“301调查”，到2018年3月23日美国宣布调查结果，这200多天里尽管有特朗普访华和刘鹤访美，中美之间也曾签署了2500多亿美元的合作大单，但是双方之间的硝烟逐渐弥漫。只不过到目前为止中美双方的过招中，一方面，美方一直处于攻势、中方处于守势；另一方面，中方一直在WTO规则下通过传统的反倾销、反补贴措施予以应对，而美方更多地利用国内法采取单边措施。“301调查”就是其中的典型表现。
很多人认为美国高调宣布“301调查”结果以及中国的强势回应意味着中美贸易战已经全面爆发。然而，不论是从目前为止中美双方的“过招”还是从将来的可能走势来看，表面上的硝烟很可能是故布疑阵，双方仍然保持“斗而不破”的基调，在强势对抗之下谋求谈判优势。
接下来请看太和智库研究员，上海对外经贸大学WTO研究教育学院副院长应品广从引发贸易战舆论的“301调查”出发，主要从规则和谈判的视角，对中美贸易战法及未来走势展开的分析。
相比反倾销、反补贴、保障措施等传统贸易救济方式，美国选中“301条款”对中国开炮的首要原因是其具有典型的单边主义特点，可以最大程度绕开多边贸易规则的约束，从而实现美国的特殊诉求。
“301调查”源于美国《1974年贸易法》中的“301条款”。根据该条，美国贸易代表办公室（USTR）有权对不合理或不公平的贸易做法实施调查，并建议总统实施单边制裁。鉴于“301条款”的出台本身就是源自于美国国会对GATT（WTO前身）多边贸易体制的不满，“301条款”的单边主义特性早就存在。美国国会在《1974年贸易法》出台时就曾明确表示：“总统应依据‘301条款’采取行动或威胁采取行动，而无需考虑此类行动是否将完全符合GATT之规定……必须明确总统能够采取行动以保护美国的经济利益，而无论这些行动是否符合一项过时的国际协定中的条款”。
与此同时，美国选择“301条款”还能够直指中国对美国的核心挑战。在特朗普时代，美国的对华政策发生了自1979年中美建交以来最重大的变化，即开始在贸易、外交和安全等各领域里将中国视为战略上的竞争对手而非合作伙伴。美国作为二战后国际经济秩序的主导者和领头羊，一直占据全球价值链的顶端，并依靠其强大的高端制造业、创新能力和美元霸权，享受全世界经济发展的红利。但是，中国入世之后，总体经济规模不断扩大，如今已经成为世界第一大货物贸易国和第二大经济体，在经济体量上已经逐步接近美国水平。如果说“量”上的奋起直追还不足为惧，那么中国近年来在新能源、人工智能、移动互联网等领域的发力，《中国制造2025》的出台，“一带一路”建设的推进，都对原本美国具有优势的产业和发展机会构成了挑战。特别是十九大之后，中国通过供给侧结构性改革和创新驱动战略推动经济由高速增长转向高质量发展的举措，开始引起美国的警惕。中国的这些举措将在“质”上挑战美国的“经济霸主”地位，这是美国无法容忍的关键所在，也是美国发起贸易战背后的深层次原因所在。
正是在上述背景下，美国依据“301条款”对中国予以了以下四个方面的指责：一是中国政府通过合资企业的准入门槛，例如通过对外商投资的限制，行政审查和行政许可程序等迫使或威胁美国公司对华进行技术转让；二是中国政府使用歧视性行政许可程序迫使美国公司将技术转移给中国公司；三是中国政府指导并协助企业在美国进行大规模旨在谋求技术转让的投资和收购行动；四是中国政府发动并支持针对美国计算机网络的入侵以获取有价值的商业信息。
中国不得不对上述指责予以回应，包括重新审视中国政府有关技术转让、知识产权和创新的法律、政策和做法是否存在不合理或歧视性嫌疑，否则将在关税、市场准入等方面遭到美国的制裁。在上世纪70年代到90年代与日本进行的贸易战中，美国也曾大规模使用过“301条款”，其结果是迫使日元升值、日本大规模开放国内市场，而日本对美国的出口则大幅下降。因此，美国选择“301条款”也是在复制历史，试图达到同样的效果。
除了“301条款”以及我们所熟知的反倾销、反补贴、保障措施等在WTO协定下予以规定的传统的、常态化的贸易措施外，美国贸易战武器库中至少还有以下“弹药”，可以单独使用或采取“组合拳”的方式给贸易对手以打击，需要中国予以重视和警惕：
▷《1917年对敌贸易法》：该法规定，美国总统在国家处于战争或其他紧急状态期间有权调整与敌对国家之间的贸易关系，包括对敌对国家直接开征关税、冻结或罚没外国资产、禁止金融交易等。由于该法对紧急状态的界定比较模糊，使得总统依据该法实施贸易制裁的权力范围也具有一定模糊性。朝鲜战争期间，美国总统哈里·杜鲁门曾指示对朝鲜适用该法。伊朗和古巴等美国认定的“敌对国家”依然在该法的制裁之列，伊拉克、阿富汗等国也曾经位列其中。
▷《1930年关税法》中的“337条款”：如果认定不公平贸易行为侵犯了美国法律保护的版权、专利权、商标权、半导体芯片模板权，或者损害美国国内产业或阻碍产业建立，或者限制或垄断了美国的贸易和商业，美国国际贸易委员会可以发布“排除令”以禁止货物进口到美国；或者发布“停止令”要求被诉方改变被裁定为非法的行为或做法；还有权对未遵守“停止令”的被诉方进行民事处罚，罚金最高额为10万美元/日或进口产品国内价值的2倍。
▷《1962年贸易拓展法》中的“232条款”：美国可以对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行调查，并征收额外关税。特朗普于今年3月8日签署公告，认定进口钢铁和铝产品威胁美国国家安全，决定于3月23日起对进口钢铁和铝产品全面征税（税率分别为25%和10%），即是运用该条的结果。
▷《1974年贸易法》中的“122条款”：只要认定进口产品对国家安全产生负面影响，美国总统就可以在150天内对相关产品征收15%的关税。不过，150天后，征税必须得到国会的支持才能持续。
▷《1977年国际紧急经济权力法》：该法授权总统可以签署行政命令，宣布国家进入紧急状态，对行政命令中列名的国家采取包括征收关税在内的广泛措施。虽然大概率下美国只会在特别情况下动用该法，但是一旦实施该法，意味着宣布美国进入紧急状态，也就基本上宣布美国和目标国家的矛盾已到了不可调和的地步。
▷《2016年商业秘密保护法》：该法首次以联邦民事法律的形式对商业秘密进行更大强度保护，以侵犯商业秘密为由开展“337调查”和向法院发起诉讼都将更加便利。一旦被认定为侵犯商业秘密，以中国企业窃取商业秘密为由发起“301调查”也更加容易。
▷《2018年外国投资风险审查现代化法案》（草案）：这是美国参众两院正在制定的一个两党联合法案，预计今年下半年即将出台。该法案旨在扩大美国主管国家安全审查的外国投资委员会（CFIUS）的审查范围，改变审查程序和时限。特别是这个法案将赋予CFIUS审核涉及“新兴技术”的交易的权力，而不管交易本身的股权结构如何。交易导致外国政府持有25%以上股权或者投资者的信息难以获取的情况，将更是CFIUS关注的重点。当前，特朗普已经根据“301调查”明确要求财政部对中国获取美国关键技术的投资领域设置限制，而CFIUS正是由财政部主导并由财政部长担任主席，因此新的法案必然会在涉及关键技术和关键性基础设施的交易方面对中国施加更多限制。
可以明显看出，上述很多立法均产生于WTO成立之前。在WTO成立之后的很长一段时间里，上述很多单边主义的做法已经被束之高阁。但是随着特朗普上台以及“美国优先”理念的提出和盛行，上述单边主义措施开始死灰复燃。美国近年来重拾非传统做法的迹象表明，美国在尝试绕开WTO以寻求贸易争端的解决。从实施的效果来看，显然单边做法的杀伤力更强。以“301调查”为例，其调查时间通常不超过一年，且赋予USTR充分的自由裁量权并采取单边行动。相反，若走WTO争端解决程序，则可能需要经过数年时间，且很可能被专家组或上诉机构裁定违反WTO规则。显然，单边措施对美国发动贸易战而言更加有效。
很多人担心，随着美国越来越多地采用单边手段解决贸易争端，各国将纷纷采取报复性措施，以WTO为代表的多边贸易体制将逐渐被抛弃。但是，种种迹象以及理性分析均表明，美国不会轻易放弃WTO。美国在“301调查”后采取的首要救济措施就是将中国的所谓歧视性做法诉诸WTO，表明美国仍然希望在WTO框架内寻找自身行为的合法性。反过来说，美国退出WTO意味着将自己二战后苦心经营的多边阵地拱手相让于中国，这绝对不符合美国利益。当然也有观点建议，鉴于美日欧等不承认中国的市场经济地位，中国应该退出WTO。然而这同样绝非明智之举。历史表明，包括美国和欧盟在内的发达经济体也都承认，中国也是多边贸易体制的受益者，因此退出WTO无异于“因噎废食”。
确实，近年来美国对于WTO态度趋于冷淡。因特朗普政府从中作梗，WTO争端解决机制中的上诉机构法官目前仅4名在位（上诉机构法官本应为7人）。特朗普政府还公开指责WTO争端解决机构的法律效力，阻挠上诉机构启动法官候选人甄选程序。但是究其原因，在于美国认为WTO已经无法为美国提供有效的保护，特朗普曾表示“在WTO中输掉了所有的案子”，因此主张对WTO进行全面改革，以便符合美国的期望和利益。在改革倡议没有得到积极响应的情况下，美国只好另起炉灶，运用单边手段向中国和其他国家实施贸易制裁。因此，如果WTO能够在一定程度上朝着符合美国期望的方向进行改革，并且在特定议题或争端的解决方面能够与美国达成妥协，美国仍然会愿意重回多边谈判。
毫无疑问，贸易战不会有赢家，只会带来“两败俱伤”的结果。理性来看，贸易战不会长期持续，或者不会全面展开，而是在短期、局部进行，根据双方博弈的情况实现均衡。美国发动贸易战主要是针对中国知识产权、技术转让以及科技创新领域，希望通过压迫使中国进一步开放市场；在此情况下，中国只能通过强硬表态换取谈判筹码，赢得继续深化改革的时间和空间。正因为各自的意图不在贸易战本身，相信只要双方能够坐下来谈判，在要价互相得到满足后，贸易战将会逐渐熄火。目前，特朗普只是签署了“备忘录”而非“总统行政命令”，且贸易代表办公室和财政部分别有15天和60天时间出台具体的方案，这给谈判预留了空间和时间。
虽然在应对贸易战的过程中，谈判是最优选项，但是主张谈判不意味着一味妥协。保持合作对话的可能性，同时针对美方可能发动的贸易战准备必要反制措施，是谈判获得相对均势的基本前提。因此，双方仍然会通过各种方式试探对方底线。
首先，反倾销、反补贴、保障措施等传统贸易救济方式将会继续得到使用。比如，商务部已经于3月26日宣布对原产于美国、欧盟、韩国、日本和泰国的进口苯酚进行反倾销立案调查（参见商务部公告2018年第33号）。
其次，不排除中国会将美国的“232”“301”等调查结果诉诸WTO。中国是多边贸易体制和贸易自由化的受益者，因此必然会继续坚定地维护多边贸易体制，充当多边贸易体制的捍卫者，并且将可能引发全球贸易战的单边行动置于多边贸易谈判体制下进行“拷问”。
一方面，中国的这些应对办法有法律依据。比如美国对中国加征关税（而对其他国家豁免）的行为涉嫌违反《关税与贸易总协定》第1条（有关非歧视的最惠国待遇）、第2条（有关禁止擅自提高关税）以及《关于争端解决规则与程序的谅解》第23条（禁止采取单方面措施）。
另一方面，中国也有充分的理由来驳斥美国的单边行动。针对“301调查”，中国确实在《入世议定书》中承诺对外商投资的批准不以特定的履行要求（比如技术许可）为前提，但是，这仅限于中国政府的义务。如果是中国的企业与外商之间自行洽谈技术转让要求，并不违反《入世议定书》的承诺。如果外商认为与中方企业之间达成的合同有问题，可依据《合同法》主张权利；如果认为中方企业存在滥用市场支配地位，可依据《反垄断法》主张权利。针对“232调查”，考虑到中国对美国出口钢铁产品只占到美国进口的3%不到，其对美国的国家安全构成威胁几乎是不可能的。而且美国对其他国家的豁免进一步证明这并非有损美国国家安全。不过，诉诸WTO也有局限，耗时长且结果较难确定，特别是对于国家安全的认定，存在很大的不确定性。
再次，在美国动用上述提及的其他法律手段的情况下，不排除中国也学习美国做法采取系列报复性措施：一是通过提升关税方式来进行反制，比如针对农产品、飞机、汽车等特定行业进行精准打击；二是通过减持美国国债进行报复；三是主动实现人民币贬值，以抵消美国增加关税对出口的影响；四是依据《对外贸易法》的相关规定（比如第16条和第26条）以“国际关系中的其他紧急情况”为由对美国实施反制措施；五是通过灵活适用国内法律和政策的方式对美在华业务进行打击等。
最后，在采取一定反制措施和实施舆论战的基础上，为了避免两败俱伤，最终达成一定妥协仍然是必要的。中方可以考虑的措施包括：
（1）实施适度的自愿出口计划，削减出口规模，缓解美国贸易逆差程度。
（2）以今年11月份即将举办的中国国际进口博览会为契机，适度作出进口承诺。这样做同样具有缓解美国逆差的效果，且不像自愿出口计划那样集中于某个或某些产业，可以在不同产业之间进行分摊。
（3）继续降低关税，进一步开放市场。比如，WTO数据显示，美国的平均关税约为3%，而中国的平均关税约为10%。可见，中国确实还有进一步开放的空间。
（4）联合美国共同推动多边贸易体制的改革，比如增强透明度和通知义务、推动以诸边方式而非“一揽子协议”方式结束多哈议题谈判等，甚至可以考虑灵活处理市场经济地位问题以重启与美国的有效对话。这是因为，尽管将美国和欧盟在中国的市场经济地位问题上的政策措施诉诸WTO已经起到良好的舆论效果，但接下来如果中国败诉则将难以收场（尽管可能性较小），如果部分胜诉则实际上未解决问题，即便完全胜诉也并无法阻止美国将反倾销领域的替代性做法适用于其他领域（比如反补贴领域），且几乎可以预见美国将以不切实履行的方式应对，并进一步激化美国对WTO争端解决机制的失望，迫使谈判和对话破裂。
对美国而言，发起所谓“贸易战”是促使中国进一步开放市场的手段；对中国而言，“贸易战”在一定程度上可能成为倒逼进一步开放和促进产业升级的动力。在这中间并非无法找到共同的利益诉求所在。当前，中国已经明确提出自由贸易港建设，并将于今年11月在上海举办首届中国国际进口博览会。自由贸易港概念的提出有望在自贸区的基础上进一步放开金融、税收、市场准入等限制，探索对接国际最高标准和最好水平，回应美国在技术转让、知识产权和创新的法律、政策和做法方面的质疑。举办中国国际进口博览会也为中国政府表明坚定支持贸易自由化和经济全球化、主动向世界开放市场的决心提供了窗口，有利于促进世界各国加强经贸交流合作，促进全球贸易和世界经济增长，推动开放型世界经济发展。
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