导语：走亲戚？算投亲靠友，落户！本科生？算学历人才，落户！这是之前网上流传某市“抢人大战”的段子。近两年，各地“抢人大战”热闹非凡，2017年2月武汉“百万大学生留汉计划”打响“第一枪”，北京、上海、杭州、南京等20余座城市也争相投身“抢人大战”，阵容庞大可谓空前；几乎所有参与城市都推出了以落户优惠为主导的人才政策，通过户籍松绑、福利分配、住房补贴和科研启动费等一系列奖补方式，吸引人才落户，政策力度可谓空前；据当时一些媒体报道，西安曾一天迁入8000人，天津“海河英才”行动计划发布首日创下30万人下载“天津公安”APP办理落户申请的盛况，社会反响可谓空前。
围绕这场“抢人大战”，发改委等国家有关部委专门组织研讨，《人民日报》等中央媒体发出连篇评论，加上“吃瓜群众”的如潮网评，似乎揭开了我国人才市场现状及人才培养模式的“锅盖子”。但这场盛况空前的“抢人大战”实则喜忧参半。本文结合我国人才市场现状及人才培养模式，深入分析目前城市“抢人大战”存在的潜在风险，通过借鉴德国经验，提出我国城市发展和人才政策的合理化建议，希望能为我国城市人才引进困局破题。
“抢人大战”是新旧发展理念的一次重要对决。党的十九大进一步明确要“坚持新发展理念”，并将其列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。新发展理念将创新作为引领发展的第一动力，将协调作为持续健康发展的内在要求，将绿色作为永续发展的必要条件和人民对美好生活向往的重要体现，将开放作为国家繁荣发展的必由之路，将共享作为中国特色社会主义的本质要求，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕方向不断迈进。
践行新发展理念，人才是重要基础、强大动力和根本保障。多地城市“抢人大战”的开打，是有关地方向旧有发展理念开出的“第一枪”，具有十分重要的意义。从某种程度上讲，这标志着各地在新发展理念指引下，开始将人才资源置于比土地、矿产等传统资源更加重要的位置，发力人才竞争，借力人才红利，从而跳出传统的经济发展范式，形成基于人才、产业而不是固定资产投资的新竞争能力。
“抢人大战”也是新旧城镇化思路的一次集中较量。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，成为我国现代化建设的重要引擎。近年来，我国深入实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，八千多万农业转移人口成为城镇居民，以城市群为主体的城镇化格局持续完善，城市功能和宜居性稳步提升，涉及十几亿人的新型城镇化已取得重大进展，呈现出良好的发展势头。
但与此同时，一些大城市却面临城市规划失当、产业空心、房价高企等突出问题，随着国家对房地产调控的收紧，依靠房地产和基建投资拉动经济的做法变得越来越不可持续。一些中小城市“以物为先”的畸形城镇化，造成大量的“睡城”“鬼城”现象，成为我国城镇化进程中挥之不去的梦魇。
这一轮“抢人大战”，是对过去一个时期“重物轻人”发展观念的一次反思与调整，更是对未来抢占发展制高点和增强城市竞争力的一种探索与筹谋。新时代的城镇化必须坚持以人的城镇化为核心，通过人才的集聚，促进产业格局的革新和产出效益的提升，从而实现城市的升级再造。
短期看，“抢人大战”是城市与人才的双赢之举。在这一轮“抢人大战”中，人才可以享受到落户与补贴等优惠政策。各大城市都祭出了“落户”杀手锏（见表1）：天津实行本科以上应届生可申请落户；西安启动“毕业证”“身份证”两证落户政策，把抢人的宣讲会开到了大学校园；郑州专科以上学历就业居住就可落户。此外，不少城市还拿出真金白银，天津、济南对研究生提供三年租房补贴；石家庄大学生购房不但不受限购限制，还有购房补贴。对高端人才特别是高学历人才而言，“抢人大战”也为他们赢得了久违的尊重与尊严。高学历人才可以在各城市开出的种种优惠条件下，从容地去挑选适合自己的工作和生活目的地。
对抢人城市而言，这一轮“抢人大战”带来的收获更多：城市获得大批高端人才，能够为未来发展提供长足支撑和动力；拿到更充足的土地指标，为地方财政收入持续增长和相关产业转型升级赢得更多的腾挪空间；高端人才集聚带来超强购买力，能够以更快的速度、更好的价格实现房地产去库存；房地产价格向好，土地财政稳中有升，有助于当地政府获得更多财政收入，腾出手来更好地为企业服务；城市服务水平的提升，对人才的吸引力也会进一步提升，从而形成一个多方共赢的良性循环。
第一，争夺目标人才趋同，优惠政策雷同，“抢人大战”长期效用有待观察。天津、杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等城市人才竞争的主要目标，无不是海外优秀人才、国内高精尖缺人才、优秀创新创业人才等。吸引人才的主要手段，几乎无一例外地集中在落户、奖补、住房优惠等方面。这些举措确实在吸引北上广深外流人才方面起到了立竿见影的效果。2018年1-2月，北上广深人才流出率为0.6%，其中有35.5%选择定居杭州、武汉、成都、郑州、西安5个城市。但随着越来越多的城市加入战团，以及北京、上海、深圳等一线城市在户籍政策上或多或少做出结构化松动，巩固自身人才高地位置，相关政策的效果会不会大打折扣，中西部城市相关经费支持政策、社会福利待遇等能否持续跟进，尚有待观察。
第二，人才流入地房价迅速攀升，“抢人大战”有沦为各路资本“抢房大战”的风险。近年来，部分一线、二线城市房地产价格尚处“洼地”，对深受高房价之苦的北上广深优秀青年人才具有比较大的吸引力。随着“抢人大战”的推进，这些城市房价相继出现跳涨和暴涨。有些城市甚至出现万人抢房买房的现象。“抢房大战”加剧了新引进人才的观望情绪，学龄人口增加，公共资源摊薄，恐将导致相关城市竞争优势被迅速填平，逐渐丧失对人才的吸引力。
第三，部分城市仓促应战恐将进一步扭曲劳动力市场，带来人才错配风险。本次“抢人大战”中，“新二线”城市集体发力，部分扭转了一线城市人才过度集聚的趋势，为推动人才合理分布提供了新的可能。但需要注意的是，部分城市仓促应战，政策出台过程未经充分论证，执行中针对出现的问题不断“打补丁”，符合条件的人才申请量超出预期后又开始提高门槛，部分优秀人才为拼抢时间差草草落户，这些恐将造成劳动力市场进一步扭曲。如天津从最初的“在津无工作、无房、无社保、年龄不超过40周岁全日制高校毕业本科生”这样的几乎“零门槛”，到后来调整为需要存档案、预审核，不断加码。其结果势必会导致许多人为抢抓政策性机遇，无暇考虑自身职业发展与城市发展匹配度，导致进错城、入错门。因此，一些城市提前透支竞争力所引入的，可能是一大批与自身发展定位和当地人才需求不相匹配的人才。这既无益于城市可持续发展，也将造成人才的浪费。更为重要的是，各地出台的抢人目标过度集中，却对城市发展所急需的职业技能人才重视不够，这将进一步加剧我国人才领域的不平衡性。
近年来，我国在人才培养方面取得了巨大成就，为我国经济社会发展提供了充沛的人才支持。在培养总量和培养结构上，我国人才培养呈现出一定的阶段性特征。把握好这些特征，有助于认识我国当前所面临的人才形势。
从人才培养总量分析来看，我国人才培养主要依托国民教育序列开展。根据《中华人民共和国劳动法》，我国公民最小工作年龄为16岁，只有艺术、体育等特殊行业才可适当放宽。按照这一标准，九年义务教育以上的博士、硕士、本科、专科、中等职业教育均为国民教育序列中可以直接对接就业市场的教育门类。数据显示，从2004年到2016年，上述门类共培养毕业生1.48亿人次，每年为国家输送大量人才。[1]（如图1所示）
近十余年人才培养规模的扩大，得益于1999年开始的“高校扩招”政策。当时，为解决经济和就业问题，教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出了旨在扩大普通高校本专科招生人数的教育改革政策。根据该项政策，到2010年，我国高等教育毛入学率将达到适龄青年的15%。据教育部高等教育司披露，到2017年三季度，中国高等教育在学总规模已达3699万人，占世界高等教育总规模的1/5，位居世界第一位，高等教育毛入学率达42.7%[2]，在实现高等教育普及化的同时，形成了以高等教育毕业生为主体，中等教育毕业生为辅助的世界最大的毕业生规模。
从人才培养结构分析来看，庞大的毕业生规模为国民经济发展提供了充沛的劳动力，但是数量之下的结构性问题也逐渐暴露出来。
第一，本科教育规模扩张，职业技术教育规模不彰。在国民教育序列中，职业教育承担着培养初、中、高级技术人员及技术工人的使命，并有从中等到高等教育自成一体的培养模式，在整个教育体系中处于十分重要的位置。但“高校扩招”政策抬升了全社会的整体学历预期，使大学本科成为社会愿意接受的最低学历门槛，通过高考考入本科大学成为家庭子女培养和年轻人人生规划的主流教育导向，而本来就脆弱的职业技术教育更加不受青睐。从1985年至2016年，本科毕业生与职业技术教育体系毕业生规模比从1:3.66上升到1:1.23，扩大了近3倍（如图2所示）。专科教育受“专升本”等政策的分化和本科底线思维的拖累，教育模式越来越“本科化”“课堂化”“理论化”，与专科教育的本质愈发偏离，使得我国在教育导向上出现了重管理、轻实操的系统性“偏科”。
第二，教育“极化”效应显著，教育资源分配不均。从国民教育序列整体情况来看，我国的教育资源是从东向西渐次递减的。但是，单从高等教育资源来看，却呈现出多中心的“极化”格局。东、中、西部各有高等教育资源富集地，这些地区高校数量众多、优质高校集中，成为人才培养——自然也是人才就业的优势地区。具体而言，高水平大学比较集中的城市，东部有北京、天津、上海、南京、广州；中部有武汉、长沙、合肥；西部有成都、西安。尽管有些优质高校集中的人口大省由于分母较大稀释了本专科生占总人口的比例，但仍不低于全国平均水平。这表明我国人才培养和分布在空间维度上存在着较为严重的不均衡。优质高校集中地区对其他地区存在明显的“高考收割机效应”，使其他地区基础教育投入无法沉淀为本地区经济社会发展需要的就业人才资源。更为关键的是，我国高校的资源配置是“行政化”的，之前拥有“985”或“211”工程高校，现在拥有“双一流”高校的地区，将享受国家财政在教育经费投入上更大的倾斜，高教资源欠发达地区与发达地区的差距将会进一步拉大。此外，高校毕业生倾向于本地就业的趋势，又极大地提高了高等教育“极化”区域获得优质人才的概率（如图3所示）。近年来崛起的二线城市中，许多都是处于高等教育“极化”区域的城市，城市的发展进步与大量优质高校毕业生的沉淀与奉献关系密切。
人才观是教育观的“初心”，持有何种人才观，在某种程度上决定了国家将采取何种教育制度。反过来，国家教育领域的状况，也是其人才观的鲜明投射。近年来，我国人才领域面临着一些新情况、新问题，有必要透过教育领域的不足，反观人才领域的欠缺。
一是技术应用型人才严重短缺。从20世纪90年代中期本科扩招开始，职业技术学校招生就开始出现下滑。在2000年前后，本科和大专毕业生人数开始超过职业技术学校毕业生人数，而到2013年左右，本科毕业生人数超过了大专毕业生人数。《2017年中国人才发展报告（NO.4）》显示，我国高级技工缺口高达上千万人。[3]一方面是大量本科应届毕业生就业压力巨大，另一方面是企业对于技术工人求贤若渴，结构性人才短缺现象非常突出。2017年3月，在国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2017”上，富士康科技集团创始人兼总裁郭台铭指出，“如今的大学教育和工厂里的实践操作差距很大，大学生普遍动手能力差，富士康招了很多大学生，可都不愿意到基层流水线工作，政府有没有什么政策可以鼓励大学生下基层？”
二是创新创造型人才储备不足。与技术应用型人才短缺类似，我国的创新创造型人才同样严重不足。从2004年到2016年，我国博士研究生毕业人数由2.3万人上升至5.5万人，硕士研究生毕业人数由12.7万人上升至50.9万人，本科毕业人数由119.6万人上升至374.4万人。在这个庞大的毕业生群体中，真正投身于创新创造研究的人才明显不足。当前，技术发展进入明显迭代期，传统技术范式面临颠覆性重组，人工智能、大数据、智能制造等新兴领域方兴未艾，急需的人才储备却捉襟见肘。以人工智能领域为例，截至2017年一季度，基于领英平台统计数据，全球人工智能领域技术人才数量超过190万，其中美国超过85万，高居榜首，中国虽然位居全球第七，但相关人才总数只有5万多。而据权威部门披露，我国目前人工智能人才缺口超过500万。创新创造型人才的不足，是制约我国经济转型升级的最大瓶颈。
通过上述分析可知，改善我国人才现状必须着眼于培养人才和吸引人才两个方面。在这两个方面，作为教育发达国家的德国有着比较成熟的经验。
一是教育体制崇尚因材施教。德国高等院校可分为四种类型：综合性大学、应用科学大学、艺术学院和职业学院，各类高校分工明确，各司其职。
从规模上看，综合性大学和应用科学大学构成了德国高等教育的主体，近97%的德国学生在这两类高等教育机构就读。综合性大学为学术性高等院校，偏重理论教学和基础科研，而应用科学大学在教学与科研方面都以应用型人才培养为导向，与企业界有着更紧密的联系，其教授除学术资格外，一般还需要至少5年的企业等非学校工作经验。应用科学大学大多建校时间较短，规模不大，原则上不设一般意义上的文科类专业。应用科学大学只能颁发学士和硕士学位。但德国政府规定两类高校颁发的学士和硕士学位是等值的，这是德国政府多年来对这两类高校的调控政策所奉行的一个基本原则，也早已被社会广泛接受和认可。在德国，没有人认为，进入应用科学大学学习就比在综合性大学学习低人一等，也没有一所应用科学大学想“升格”为综合性大学。应用科学大学毕业生在某种程度上更会受到企业界的欢迎，其工资待遇与综合性大学毕业生亦无明显差别。
此外，艺术大学顾名思义就是培养各类艺术人才。而职业学院（Berufsakademie）则是根据地方经济对人才需求，将中等教育阶段的“双元制”培养模式提升至高等教育阶段，吸引那些原本计划参加中等职业培训的学生接受高等教育层次的、以实践为导向的教育。职业学院仅存在于部分联邦州，比如巴登符腾堡州，而且此类学校的总体规模比较小。
二是独特的“双元制”职业教育。所谓“双元制”是一种职业教育的制度设计，是指在职业教育过程中政府与企业合作培养技术工人的组织形式。德国制造业的卓越成就，特别是二战后的“经济腾飞”，应归功于其极具特色的“双元制”职业教育以及技术工人的精湛技艺。德国企业家们认为，一流的产品既需要一批具有创新能力的科研人员去研发，同时也需要一批一流的技术工人来制造。先进的科研成果，如果没有技术工人的工艺化操作，很难变成具有竞争力的产品。德国在12年义务教育的基础教育阶段，就为那些今后愿意当技术工人的学生开辟了一条阳光大道，在9年主体中小学教育后，可以接受三年的“双元制”职业教育。“双元制”职业教育阶段，学生（学徒）每周有3-4天时间在企业接受技能和专业理论培训，其余1-2天时间，在职业学校学习文化课和专业课。学生毕业前，绝大多数学生（只要他们愿意）都被培训企业“内定”为员工了。按这种形式培养的技术工人，在德国都享有很高的社会地位和工资待遇。由于近年来制造业对技术工人需求量大，每年大约有65%的初中毕业生放弃读高中继而读大学的机会，直接进入“双元制”职业教育。当然，接受职业教育后，高等院校的大门仍然对他们敞开。
三是按经济社会需求导向培养人才。德国提出“工业4.0”这一概念之后，社会开始密切关注“工业4.0”背景下的人才培养问题。“职业教育4.0”也从最初的职教研究文献逐步成为全社会的共识以及相关部门的行动纲领。比如IT领域的4个职业教育教学标准已经修订完成并颁布实施。目前“工业4.0”相关的10多个专业教学标准也在修订中。前不久，德国政府会同各州政府教育部门又共同拟定了支持面向数字世界的中小学包括职业教育类学校的教育协议“中小学数字化公约”。
四是定期发布劳动力市场人才需求报告。德国劳动力市场与职业研究所每年都定期发布劳动力市场对就业需求的分析报告。近期，针对数字化的发展，发布了《数字化对2035年德国劳动市场影响》的报告。报告指出，数字化发展对德国整体就业水平和就业岗位总数影响甚微，但对劳动力市场岗位分布、从业资格要求影响较大，应顺应就业结构及时对人才培养进行调整。此外，德国联邦职业教育研究所每年定期发布年度报告，分析企业对学徒岗位的最新需求，预测未来劳动力市场对职业培训的影响。
一要处理好城市、产业与人才的关系。城市管理者必须认识、尊重、顺应城市发展规律，统筹好城市、产业和人才的关系，通过清晰、明确的规划、建设和管理，建立符合城市发展需要的人才引进和政策保障体系，产生强大的内聚力，源源不断地吸引人才、留住人才、用好人才，达到以城聚人、以人兴产、以产兴城的效果。第一，提高人才政策精准度。结合城市发展定位和发展规划，编制动态人力资源供需平衡表，及时公布人才缺口，要以猎头一样的敏感和精准，结合城市发展定位，转变现有以学历或投资金额等为遴选标准的引才思路，探索按照行业类别、职业能力等甄别、选拔人才机制，精准吸引汇聚人才。遵循人才发展规律，合理配置研究型、应用型与技能型人才，为城市相关产业布局和转型升级汇聚“上下游”人才，防止在人才虚假繁荣中透支承载能力和竞争能力。第二，增强人才政策稳定性。建立长期稳定的人才政策，克服短期性、跃进型、运动式的倾向，给予人才长期、可预见、持续的吸引与支持，避免朝令夕改，不停地“打补丁”，造成人才恐慌和信息误判。第三，强化服务人才主动性。城市管理者要转变思想观念，从吸引人才转变为服务人才，推动从“抢人”向“养人”转变，倾情打造“养人”之城。除了“抢人”和“养人”，还要千方百计创造条件育人、用人，为人才成长提供全链条的服务支撑。
二要推动人口红利转化为人才红利。近年来，随着劳动力绝对数量开始下降和工资水平的较快增长，支撑我国经济快速发展的“人口红利”逐渐下降已成为不争的事实。自2011年开始，我国劳动力占总人口的比例开始下降，2012年开始，劳动力绝对数量开始下降；与此同时，工资水平却保持了较快增速，过去几年都超过了GDP增长速度。“人才红利”下降的同时，人口、资源、环境等内外部约束却在强化。从本轮“抢人大战”中也可以看出，参与者大多都是依靠投资拉动经济、增长遭遇天花板的城市，其中酝酿的就是城市发展逻辑的重大调整。
面向未来，用好“人才红利”至关重要。党的十九大报告提出要以“以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来。”
我国“人才红利”的潜力是非常巨大的，未来几年、十几年，我国劳动力人口受教育程度会出现大幅增加。从“人口红利”迈向“人才红利”，除了数量的因素之外，还应从人才结构上加以重视。一方面，要突出对领军型人才的吸引和培养。领军型人才，既要包括大科学家、大工程师等从事高深科学研究的顶尖人才，能够推动创新创业、实现企业乃至整个行业发展变革的企业界、投资界人才，还应包括那些能够在重大技术攻关、重要工艺传承等方面独当一面的优秀应用型和技能型人才。另一方面，要强化对普通技能型人才的培养。中国未来至少还要持续20年的快速城镇化，按照“三个一亿人”的设想，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区城镇化。城市也要对这些释放出来的劳动力敞开怀抱，通过职业技术培训帮助他们成为城市各领域发展所需要的技能型人才，在城市安家落户、安居乐业。
三要加快建设多层次的人才队伍培养体系。第一，注重高等教育资源的空间均衡。在高等教育领域，可借鉴巴西、意大利等国内区域发展水平差距较大的国家，在重点产业布局过程中注重空间分异，围绕重点产业配置国家重点实验室、高校重点学科等教育科研资源，缓和高等教育的“极化”倾向，促进高等教育资源在空间维度的公平分配。第二，针对人才需求，定位各类学校培养目标，实现政策、资金投入的适度“均衡”。“职转普”“专升本”“院升校”，想方设法“升格”是近年来我国许多大、中学校潜在追求的目标，亦是有关学校领导追求政绩的一个潜在标准。建议借鉴德国经验，在社会上树立正确的人才观，建立研究型、应用型、技能型人才培养并重的教育体系，引导用人单位在人才待遇上建立一个长期稳定、公平的工资机制。在培养人才组织形式上，也应建立一种长效机制，使学生在校期间就能够接受企业和社会需求导向的教育或职业培训。第三，定期发布就业与人才需求预测，指导城市合理选人用人。建议教育主管部门对全国高校不同学科的招生规模进行顶层设计，统筹全国高等教育培养计划，各地方亦应做好相应规划。对各类职业技术学校的专业设置，应有宏观调控机制。权威部门要定期发布未来劳动力市场就业需求分析报告，借助目前发达的互联网技术，及时掌握各类人才就业动态，科学准确分析预测未来劳动力市场供需状况，科学指导城市引进人才。
激烈的“抢人大战”虽然一定程度上体现了城市本身的综合实力，但人才引进政策必须从长计议，分析发展需求，加强顶层设计，在解决引进人才后顾之忧的同时，使人才能够在良性机制中真正发挥作用，为城市发展做出应有的贡献！
注释：
本文作者：太和智库高级研究员 国家留学基金委前秘书长 刘京辉
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