从驻卡拉奇总领馆恐袭案看我国海外恐怖主义风险应对与“一带一路”安全治理

2018年11月27日

本文作者：中国人民警察大学边境与出入境安全研究中心研究员郭永良

导语：11月23日，中国驻巴基斯坦卡拉奇总领事馆遭多名武装分子袭击，事件造成多人死伤。在这起事件中，巴警方反应迅速，保证了中方人员安全，巴方2名安保人员殉职，巴基斯坦武装组织“俾路支解放军”宣称对此次袭击负责。这起事件再次给我国的海外利益保护工作和中巴经济走廊安全敲响了警钟。中国人民警察大学边境与出入境安全研究中心研究员郭永良认为，未来做好我国海外利益以及中巴经济走廊的安全保护工作，需要准确把握我国当前海外利益面临的恐怖主义挑战，加强“一带一路”安全治理。

图片来源：环球网

一、“俾路支解放军”是什么来头？

“俾路支解放军”是巴基斯坦境内的一股分裂势力，巴政府已将其列入恐怖组织名单。该组织名义上宣称为“俾路支人的权利”奋斗，但其真实目的是在巴境内制造混乱而谋求政治目标。他们利用巴境内错综复杂的种族、宗教、党派、民族关系及矛盾造成的治理真空存续发展。同时，有不少巴方分析人士认为，“俾路支解放军”是印度破坏巴安全稳定的“代理人”。

近几年，“俾路支解放军”采取“文攻武略”多种方式进行反巴活动，实施系列恐怖袭击。“文”的方面：据媒体报道，2017年9月，“俾路支解放军”在国外势力支持下，通过媒体发文等手段在加拿大、瑞士等国发起反巴基斯坦运动。“武”的方面：由于该组织不擅长集体作战，单兵作战能力较强，所以传统上，他们主要针对巴安保人员、铁路运输系统、天然气管道以及中巴经济走廊的部分项目展开袭扰式攻击。这次卡拉奇总领馆恐袭事件表明，这个组织已经从“巴基斯坦塔利班”“伊斯兰国”“东伊运”学习掌握了新的攻击策略和方式方法，开始尝试针对巴境内的外国目标进行小股作战。

巴警方表示，此次袭击中国总领馆使用的C-4塑料爆炸装置是国外生产的，怀疑该事件是由流亡印度的“俾路支解放军”头目马里（Harbiyar Marri）策划实施。

二、中国海外利益保护需因应的四种恐怖威胁

驻外使领馆安全是海外利益安全的重要组成部分，保护使领馆安全不能忽略中国海外利益面临恐怖主义挑战的整体环境。目前，对我海外利益构成挑战的恐怖主义威胁主要有四类：

一是直接性恐怖威胁，即专门针对我海外机构、人员开展的恐怖袭击活动，实施者主要是与新疆分裂势力内外勾连的“东伊运”等恐怖组织。如，2016年8月30日，“东伊运”针对中国驻吉尔吉斯斯坦使馆的恐怖袭击。

二是附带性恐怖威胁，主要是指一些宗教极端恐怖主义势力虽不直接针对我进行恐怖袭击，但其开展的无差别恐怖活动往往会波及到我海外利益。如，2015年11月21日，赴马里交通部洽谈合作项目的中国铁建国际集团三名人员，在马里首都巴马科丽笙酒店，遭遇非洲“圣战”组织“穆拉比通组织”（隶属“基地组织”）的恐袭活动，不幸遇难。

三是话语性恐怖威胁，主要是指类国家行为体恐怖主义集团对我开展舆论威胁，以期制造存在感和影响力。如，2017年3月1日，“伊斯兰国”发布针对中国的视频，威胁要使中国“血流成河”。

四是间接性恐怖威胁，主要是指我驻在国极端分裂势力通过攻击我海外利益，胁迫驻在国政府作出政治让步。如，此次卡拉奇总领馆袭击事件。

当然，以上四种只是“理想类型”的分类。在现实中，各类恐怖主义往往夹杂着大国竞争和地缘政治博弈以及其他各种偶发因素，盘综错杂，很难剥离出来某种具体类型。但总体而言，应对各类威胁，应有不同的指导策略，抓住主要矛盾。

对于现实性威胁，应旗帜鲜明、大张旗鼓地开展反恐行动；对于附带性威胁，应强调发挥好驻在国政府主体作用，做好重点目标的安全防护；对于话语性威胁，应不给恐怖宣传活动以可乘之机，但要针对威胁指向做好目标防护；对于间接性威胁，要通过交流压实驻在国主体责任，同时给予对方必要的协助。

三、发挥双重角色作用，强化“一带一路”安全治理

在恐怖主义滋生蔓延环境下，如何通过此次事件，举一反三，加强“一带一路”的安全治理，是“一带一路”沿线各国尤其是中国特别需要重视的问题。中国既是“一带一路”的倡议者，又是“一带一路”的建设者。治理“一带一路”安全环境，需充分洞察“一带一路”的路线图景，切实发挥好中国作为“倡议者”和“建设者”双重角色的作用。

作为倡议者：一是在愿景蓝图上，应注重在联合国框架下开展“一带一路”的安全治理工作，充分发挥常任理事国的作用，做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，推进包括反恐在内的全球安全治理，打造对话不对抗、结伴不结盟的伙伴关系，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容的世界格局。二是在方式方法上，要务实灵活，有所为有所不为。以“两个引导”即“引导国际社会共同塑造更加公正合理的国际新秩序”“引导国际社会共同维护国际安全”为指针，积极参与联合国事务，促进世界和平、稳定、发展，做好“一带一路”发展规划的“引领者”、话语体系的“开发者”、治理框架的“设计者”、评价指标的“构建者”、合作共赢的“推动者”，调动各国参与“一带一路”建设的积极性、主动性和创造性，而不能做“事必躬亲者”，更不能做“包打天下者”。三是在工作重心上，倡导各国政府和政府间组织承担“一带一路”安全治理的主体责任，同时要鼓励非政府实体积极参与，形成治理合力，“为推动构建人类命运共同体贡献正能量”。

作为建设者：一是在顶层设计上，应坚持总体国家安全观，全面落实反恐怖斗争“全国一盘棋”战略思想，统筹国内国际两个大局、疆内疆外两个战场、网上网下两条战线，将反恐战略纳入国家安全战略规划，做好顶层设计和整体规划，加强和创新社会治理，做好反恐怖斗争准备，打好反恐怖人民战争，全方位提升反恐怖能力和水平。二是在运行机制上，要坚持党政军警民五位一体开展安全治理，以反恐框架为基础，推进体系与体系间的无缝衔接，以维和式（派遣维和力量参与任务区反恐）、护航式（在亚丁湾、索马里等海域参与海上反恐）、介入式（以保护大使馆等海外重点目标介入）、绑定式（安全力量随企业一起派出）、基地式（瓜达尔港、吉布提建设等）、区域组织式（上海合作组织等）、联合执法式（瓦罕走廊的多国联合执法等）、合作平台式（中国——东盟合作等）等方式积极稳妥地推进我国的执法力量、民间安保力量和武装力量走出去，打造战略支点、凝聚合作纽带、加强快速反应机制建设，努力做到我国家利益延伸到哪里，安全保障就跟进到哪里。三是在重点方向上，继续做好标志性工程的安全保障工作，加强与沿线关键地区和国家的对话交流，对重点项目进行风险评估，深入开展情报工作，分类分阶段应对各种恐怖风险，确保“一带一路”稳步推进。