两会进行时：保障公共交通运输安全，不应厚“天”薄“地”

2019年03月12日

导语：2018年以来，全国各地接连发生多起因司乘矛盾引发的肢体冲突事件，引起全社会的广泛关注。今年两会上也有政协委员提案，建议对此类事件的执法、定性和量刑进行立法或修法。太和智库特对相关问题进行了研究解读。

（图片来源：pixabay）

一、现行刑法在规制司乘矛盾引发公共交通安全问题上存在的不足及改进建议

我国刑法中规定了“暴力危及飞行安全罪”，危及飞行安全未造成严重后果的，可能被判处五年以下有期徒刑或者拘役，造成严重后果的，则可能被判处五年以上有期徒刑。刑法这一规定对震慑此类犯罪起到了积极作用。

反观司乘矛盾引发的道路公共交通安全问题，刑法却没有规定具体的罪名。2018年10月28日重庆万州发生城市公交车坠江事件，在此前后一段时间，对于乘客殴打客运驾驶员的案件，司法实践中有的定罪、有的不定罪；所定罪名也多不统一；即使定罪的，多以发生“严重后果”为追究刑事责任的要件，多数判处缓刑，量刑较轻。在重庆万州事件引起公众关注之后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2019年1月10日发布《关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》，明确此类案件按“故意以其他危险方法危害公共安全罪”定罪，并一般不得适用缓刑。

两高一部的《关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》对于打击犯罪起到一定作用，但立法仍有完善空间：一是该意见属于司法规范性文件，效力等级不够，尚不是真正具有法律效力的司法解释；二是“故意以其他危险方法危害公共安全罪”中的“其他方法”系兜底条款，在司法实践中有严格的适用条件，法官一般不轻易运用；三是许多人认为，该意见目前仅适用于处理城市公交发生的案件，不能广泛适用于其他各类公共交通工具。

建议：现有的刑法保护航空运输乘客安全是到位的，但保护道路运输、铁路运输、水路运输乘客安全是不到位的。应按照党的十八届四中全会“实现科学立法”的要求，对所有危害公共交通运输安全的犯罪采取“一揽子”解决方案，在刑法保护方面不应厚“天”薄“地”，应一视同仁。具体而言，建议全国人大修改刑法“暴力危及飞行安全罪”，将刑法中的“暴力危及飞行安全罪”改为“暴力危及公共交通安全罪”，适用于民用航空、铁路、道路、水路运输的公共运输，可以按民用航空、铁路、道路、水路运输领域实行差别量刑，但属性应当是相同的；可以保留目前“尚未造成严重后果”和“造成严重后果”的量刑。

二、道路交通运输法在调整司乘矛盾引发道路公共交通安全问题上存在的不足及改进建议

我国对道路公共交通安全的立法也存在诸多不足。一是立法“上户难”、速度慢。《道路运输法》虽然已经开展前期研究，但仍然未纳入第十三届人大常委会的立法规划。《城市公共交通条例》虽然早已公布草案并征求社会意见，但卡在部委之间的审核过程中。《道路运输条例》的修订已经历时五六个年头，也卡在部委之间的审核过程中。二是立法认识上，关注市场准入条件、运输经营者和从业人员的行为准则，但对危及公共安全问题停留在“治安问题，不属于经济问题”的层面。三是立法内容上，没有改变“乘客永远有理”的思维，未对乘客基本行为规范提出明确要求。

建议：第一，道路交通是国家综合交通体系中最基础的运输方式，其重要性远远胜于其他运输方式。目前铁路运输、航空运输、水路运输的立法已经进入第二轮、第三轮的完善修改阶段，但道路运输的法律尚处于空白阶段，这与其承担的职能是绝对不相称的。建议加快《道路运输法》的立法步伐。第二，参照国外立法经验，一方面，明确承担公共客运、公共设施运营的主体是私法意义上的企业法人，另一方面，应当充分认识到其承担的公共交通安全责任，明确其“准公法人”地位，赋予其一定的行政管理权，以解决行政管理“手短”难以“逐车跟随”的窘境。第三，在立法中，应当把车厢明确为公共空间，明确乘客必须遵守的行为准则。

三、《治安管理处罚法》在处置司乘矛盾引发道路公共交通安全问题上存在的不足及改进建议

《治安管理处罚法》对扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上安全秩序的行为处罚条款比较明确，但在执法过程中存在诸多问题。主要原因是，民航、铁路、港航系统都建有专门的公安队伍，一旦有人在飞机、火车、船舶上对司乘人员使用暴力，会有专门的公安人员进行处理，追究相关人员责任。这不仅大大提高了案件的处理效率，同时对违法犯罪分子形成了巨大威慑力。但扰乱道路公共交通秩序的行为很少受到治安行政处罚，这与道路公共交通领域没有专门的公安队伍有直接关系（个别地方虽然也建有公共交通派出所等，但多数任务是“反扒”），因此对此类案件的处理效率和效果也大打折扣。正是由于航空、铁路、水路、道路四种运输方式的行政执法组织体系存在三“硬”一“软”问题，道路公共交通驾驶员经常被打也就不足为奇了。

建议：城市的居民社区治安相对稳定，但均建立了完善的公安派出机构体系，实现了网格化管控。而人流物流集中、公共安全薄弱的道路交通运输系统，却没有实现公安派出机构的覆盖和网格化管理。针对这种力量部署的不合理，建议建立道路交通专门公安队伍，承担公共交通治安安全保护任务。

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