导语：为打造精准衡量、量化评估“一带一路”建设发展成效的“度量衡”，2018年，太和智库与北京大学联合发布“一带一路”五通指数研究报告，旨在以直观的量化结果展现“一带一路”的发展情况，以综合的分析研判评估“一带一路”的发展潜力，以切实的政策建议优化“一带一路”的发展方向，为“一带一路”研究、决策和实践提供重要依据和支撑。第二届“一带一路”国际合作高峰论坛召开在即，这是今年中国最重要的主场外交之一，也是一次全球瞩目的国际盛会，论坛核心是推动“一带一路”合作实现高质量发展。为迎接本次高峰论坛，课题组分领域、分地区对“一带一路”五通指数进行了系列延展研究，特连载发布，敬请关注。本文为2018年“一带一路”政策沟通单项指数报告。
政策沟通位列“一带一路”五通之首，是五通之本。习近平主席在首届“一带一路”国际合作高峰论坛（以下简称首届“高峰论坛”）圆桌峰会上致开幕辞时指出，“‘一带一路’建设跨越不同地域、不同发展阶段、不同文明，是一个开放包容的合作平台，是各方共同打造的全球公共产品。它以亚欧大陆为重点，向所有志同道合的朋友开放，不排除也不针对任何一方。在‘一带一路’建设国际合作框架内，各方秉持共商、共建、共享原则，携手应对世界经济面临的挑战，开创发展新机遇，谋求发展新动力，拓展发展新空间，实现优势互补、互利共赢，不断朝着人类命运共同体方向迈进。”本报告测算了2017年度中国同“一带一路”沿线国家的政策沟通程度，根据“一带一路”倡议发展形势对原有指标体系基于“一带一路”框架重新进行指标筛选和修正，同时扩大了测算范围，由64国扩展为94国，基本原则是以亚欧大陆为主及“21世纪海上丝绸之路”延伸至大洋洲。
作为国家级顶层合作倡议，2015年3月国家发展改革委、外交部、商务部（经国务院授权）发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，指出加强政策沟通是“一带一路”建设的重要保障。政策沟通的主要内容是加强政府间合作，积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，深化利益融合，促进政治互信，达成合作新共识。中国政府高度重视与“一带一路”沿线国家的政策沟通，和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的“丝路精神”与“共商、共建、共享”的基本理念始终贯彻于国与国之间的政策沟通实践。与之前两年的测算结果相比，2018年“一带一路”政策沟通效度整体向好，但稳中有变，一批同中国政府在“一带一路”框架下紧密合作的沿线国家分值有明显提升，与之相对，一部分消极对待“一带一路”倡议的国家则得分较低。2017年是“一带一路”倡议历史进程中具有重大意义的一年。2017年5月14日，首届“高峰论坛”在北京成功召开，这是一次共话合作、共谋发展的全球性盛会，是“一带一路”成为国际倡议、迈入国际化机制的重要标志。在落实同沿线国家政策沟通的政治基础下，中国政府不断拓展政策沟通的领域和渠道，通过签订《关于共同推进丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》（Memorandum of Understanding on Jointly Building the Silk Road Economic Belt and the 21st Century Maritime Silk Road，以下简称《备忘录》）以及召开“高峰论坛”将“一带一路”倡议同沿线国家互利共赢，“共商、共建、共享”的基本理念落于正式文件并成为多国参与的国际机制。
“一带一路”政策沟通合作基础由双方高层交往频繁度、“一带一路”框架下合作机制和东道国驻我国使领馆数量三个三级指标组成。
1.双方高层交往频繁度
中国提出“一带一路”倡议以来并未寻求建立一国主导的规则体系，强调沿线各国在“一带一路”建设中平等协商、共同参与、利益共享。“一带一路”政策沟通建立在中国同各沿线国家传统双边关系基础之上，在“一带一路”框架下继续深化加强双边关系。双方高层交往是加强政府间合作的重要基础，而频繁度能够在一定程度上体现出两国关系发展水平。各国高层的推动是“一带一路”建设行稳致远、继续出发的重要动力。“一带一路”倡议以“元首外交”为引领。2017年，是中国特色大国外交进程中具有里程碑意义的一年，统计分析显示：2017年中国同沿线大国高层交流频繁，中俄元首实现五次会晤，位于各国之首；中国领导人利用高层互访、国际峰会等平台实现同沿线国家领导人频繁交流，通过高层交流促进双边沟通、增进互信，夯实合作基础。例如，中印在频繁沟通协商下稳妥处理“洞朗事件”。中国共产党第十九次全国代表大会后，习近平主席首次出访选择越南和老挝，使双方传统友谊焕发生机，务实合作不断深化。大数据统计分析显示，中国同东南亚国家双边高层交流频繁度高于沿线国家平均水平。2017年度南海局势得到有效管控，中国与东盟达成历史性的“南海行为准则”框架，为通过对话与合作维护南海和平稳定提供有效保障。
2.“一带一路”框架下合作机制
2018年该指标主要以东道国国家元首是否出席首届“高峰论坛”来测算。2017年5月14日，来自29个国家的国家元首、政府首脑在北京出席首届“高峰论坛”，来自130多个国家和70多个国际组织约1500名代表参会，覆盖了五大洲各大区域。中方主办“高峰论坛”目的是进一步凝聚“一带一路”沿线国家共识，加强发展战略对接，深化伙伴关系，推动国际合作，实现互利共赢。论坛达成丰硕成果，包括“29+1”国元首发布首届“高峰论坛”圆桌峰会联合公报，多国同中国政府签订《备忘录》及建设“一带一路”项目合作协议。这次论坛是“一带一路”框架下最高规格的国际活动，也是建国以来由中国首倡、中国主办的层级最高、规模最大的多边外交活动，是中国又一次成功举办的主场外交。本次论坛是在世界经济发展、中国自身发展和“一带一路”建设都处于关键阶段的背景下举行的，对外发出了各方合力推动“一带一路”国际合作、携手构建人类命运共同体的积极信号，对世界和中国均具有重要意义。
3.驻我国使领馆数
东道国驻我国使领馆数目是衡量两国关系发展程度的必要指标之一。使领馆数量能够在一定的程度上反映出该国在中国各方面合作的程度。使领馆的重要职责之一就是在驻在国进行促进两国友好的活动，并且发展两国的经贸、文化与科学合作，在一定程度上使领馆的数量同两国的关系发展程度成正比。
政治互信包括政治稳定性、伙伴关系、领土争端管控三大指标。东道国政治稳定性是推行“一带一路”的重要前提，“一带一路”倡议提出五年来，由于东道国政权更迭、内部动乱造成的政策翻转、沟通不畅等事件屡见不鲜。只有在东道国国内政局稳定、政行令通、实现“共商”前提下，“一带一路”建设才能有序推进，通过“共建”成就“共享”。是否缔结伙伴关系及伙伴关系结成的程度能够在一定层面上反映中国同东道国的亲疏程度。而沿线国家中的“支点”和“节点”国家在“一带一路”倡议中着实发挥支撑作用。领土争端管控是政治互信中重要一项。领土争端是制约两国关系正常发展决定性因素之一。通过谈判手段和平解决领土争端是两国关系健康可持续发展并建立互信的重要基础。“一带一路”沿线国家覆盖中国周边，是否存有或妥善搁置领土争端是“一带一路”倡议顺利推进、实现沿线国家互联互通的重要保障。由于领土争端爆发成为国际热点事件，造成中国和沿线国家关系紧张对“一带一路”政策沟通消极影响明显。
合作成果组成指标包括“一带一路”框架下战略对接情况、是否同中国签署《备忘录》和业内著名专家打分得出的政策沟通效度。“一带一路”倡议不是另起炉灶、推倒重来，或是另建一套国际体系，而是通过战略对接、优势互补、签订共建协议实现互利共赢。“一带一路”倡议能够行稳致远，得益于积极有效的政策协调和全面精准的战略对接。
战略对接，“一带一路”致力于开创国际合作新模式，以沿线各国发展规划对接为基础。“一带一路”倡议提出以来，中国主动推动共建“一带一路”倡议与沿线国家的国家战略、发展意愿、总体规划等有效对接，并与上海合作组织、中国—东盟“10+1”、亚太经合组织、中国—中东欧“16+1”“中阿论坛”“亚欧经济联盟”等多边合作机制共同推动所属经济体发展战略与“一带一路”倡议对接。放眼世界，“一带一路”国际合作还与金砖国家、二十国集团杭州峰会成果相结合，与非盟、欧盟、拉共体等区域发展规划实现对接，让更多国家加入倡议，互利共赢。“一带一路”战略对接结构呈现出多元化合作机制的特征，自由贸易区、次区域合作、经济走廊、产业园区等在政策对接的框架下多元并存，齐头并进。其中以中国“一带一路”倡议同欧亚经济联盟的对接为范本，开创区域、跨区域合作的新范式。
沿线国家是否同中国签署《备忘录》是衡量两国在“一带一路”框架下政策沟通效果的最重要标志，签署《备忘录》也是沿线国家是否支持中国政府“一带一路”倡议最主要的标志。
政策沟通效度是一项很难用定量方式进行测算的指标。课题组邀请多位业内多年跟踪东道国的区域国别专家对该国同中国基于“一带一路”框架下政治沟通效果，根据四个级别采用10分制进行打分，之后将各位专家的分值进行加权平均得出最后分值，客观性更强、准确度更高。其中巴基斯坦满分10分，9分以上的国家有柬埔寨、塞尔维亚、哈萨克斯坦、匈牙利、老挝、白俄罗斯、阿曼、科威特、马来西亚、阿联酋。
关于相关性的测算结果证明政策沟通确为五通之本，其与其他四通显著性均小于0.01，呈显著性相关。政策沟通二级指标政治互信同合作成果显著性相关，充分表明中国同沿线国家达成基于“一带一路”框架下合作成果的前提是双方建立政治互信。双边政治互信是“一带一路”政治成果化的重要保障，也是“一带一路”建设行稳致远的重要保障。
由于本年度报告测算沿线国家扩大至94国，为了更好的体现差别，课题组按照测算标准根据分值分为五类：畅通型、连通型、良好型、潜力型、薄弱型国家，具体情况如下图。沿线国家政策沟通平均得分10.96分，属于良好型，和五通指数总体水平一致。就区域表现来看，中亚＋蒙古地区、东南亚、欧亚地区和欧洲分值高于平均分，南亚、西亚北非和大洋洲低于平均水平。其中中亚＋蒙古地区在“一带一路”框架下同中国政策沟通效果最好，东南亚其次。这也表明地区合作机制及国际合作机制同“一带一路”政策对接的重要性；西亚北非分值较低则反映出该地区缺乏同中国就“一带一路”进行政策对接的有效合作机制。以上表象凸显出“一带一路”倡议的多重区域合作属性，以及倡议通过次区域合作机制带动区域乃至全球合作发展的特点。
2017年度政策沟通畅通型国家有13个，占比13.8%，比重较去年有一定上升；连通型国家有20个，占比21.3％；良好型国家有27个，占比最高，达28.7％；潜力型和薄弱型国家分别为15个和19个，占比16％和20.2％。
如图3所示，政策沟通的畅通型国家在沿线国家中占比最少。此类国家有俄罗斯、柬埔寨、塞尔维亚、哈萨克斯坦、巴基斯坦、匈牙利、老挝、波兰、白俄罗斯、蒙古、捷克共和国、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦。从地理分布看，中亚和蒙古地区六国有四国上榜，其次是地处中东欧的塞尔维亚、波兰和捷克共和国，巴基斯坦位于南亚，柬埔寨和老挝是东南亚国家，周边国家占有较大比例，陆上丝绸之路经济带国家数量多于“21世纪海上丝绸之路”国家。从双边关系看，这些国家均在与中国保持良好的政治关系基础上积极支持中国“一带一路”倡议。政策沟通畅通型国家元首均参加了2017年5月首届“高峰论坛”并出席论坛圆桌峰会。13国均同中国政府签订了《备忘录》或通过欧亚经济联盟签署对接协议。
政策沟通指数榜首依然是俄罗斯，分数达到18.07，连续三年位列第一，五通指数总排名亦连续三年蝉联第一。中俄两国同为联合国安理会常任理事国、金砖国家成员，在世界政治、安全、经济领域发挥着重要作用。两国在重大国际和地区议题上有共同利益和需求，保持着高水平协调合作，两国高层领导人交流频繁，分值为满分，并有固定的高层交流机制。中俄两国基于“一带一路”框架下政策沟通合作基础牢固，两国建立了全面战略协作伙伴关系。2015年5月中俄共同发表《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》和《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于深化全面战略协作伙伴关系、倡导合作共赢的联合声明》，积极推动两国战略对接。
柬埔寨排名第二。2010年12月，中柬两国建立全面战略合作伙伴关系，开启全面提质增速的新时代。中柬基于广泛和高度的政治共识，一直在国际和地区事务中相互理解、相互尊重、相互支持。柬一贯支持中国作为一个负责任大国为维护世界和平与发展事业发挥重要作用。柬在涉台、南海等关系到中国国家主权及核心利益和重大关切的问题上一贯给予中方坚定支持。在涉及中国核心利益的南海问题上，柬在国际社会上给予中国坚定有力的支持，明确反对南海仲裁案。中柬两国积极在澜沧江—湄公河合作、中国—东盟合作等框架下的协调与配合，共同推动建设更为紧密的中国—东盟命运共同体，为维护地区和世界的稳定、发展、繁荣作出更大贡献。作为人口约1624万的柬埔寨，除在北京设立大使馆之外，还在广州、上海、香港、昆明、重庆、南宁和西安设立总领事馆。
第三名欧洲国家塞尔维亚，是“一带一路”重要支点，被中国誉为“永远的朋友，真诚的伙伴”。两国互信程度高，政治互信分值高达5.57分，2016年6月两国建立全面战略伙伴关系，中塞是全天候的朋友和重要合作伙伴，传统友谊深厚。两国关系历经时间和历史考验，历久弥新。中塞两国在重大国际问题立场相近，在众多国际场合，面临北约包围的塞尔维亚坚定地支持中国核心利益。
第四名哈萨克斯坦，是丝绸之路经济带的首倡之地，2011年中哈双方宣布发展全面战略伙伴关系，双方互信度高，彼此支持对方核心利益。哈是最早与中国签署“一带一路”合作协议的国家之一。哈“光明之路”新经济政策与“丝绸之路经济带”高度契合，2016年9月2日，两国政府签署了《“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》，成为指导中哈务实合作的重要政治文件。
第五名巴基斯坦与中国有着“全天候战略伙伴关系”，是中国推进“一带一路”倡议的坚定支持者和受益国。中巴政策沟通分值一直位于前列，但由于其政治稳定性和年度同中国高层交往频繁度拉低分值，2018年报告排名第五，A3指标合作结果仍高居榜首，分值为８分，政策沟通效度得分最高。
第二档次连通型国家有20个，主要以东南亚、西亚北非和欧洲国家为主。泰国和新加坡是“21世纪海上丝绸之路”的主要国家，一直以来积极支持“一带一路”倡议，并同中国签订了《备忘录》，未进入第一序列的主要原因是国家元首未参加首届“高峰论坛”。越南作为十九大之后习近平主席首访之地，虽然支持“一带一路”建设，但未同中国签订政府间《备忘录》，且同我国存在影响政治互信的领土争端等问题拉低分值。缅甸政策沟通得分进步较大，直观的量化结果表明民盟政府对“一带一路”倡议的重视程度和对中国政府的倚重不断提高。
瑞士能够跻身第二序列除了其政治稳定度高（满分1分）、中瑞两国关系稳定等基本条件外，主要原因是其国家元首洛伊特哈德联邦主席出席首届“高峰论坛”，瑞士作为西方发达国家用实际行动来表达对中国“一带一路”倡议的支持。希腊和奥地利在“一带一路”建设中积极有为，也跻身第二序列。希腊总理齐普拉斯不仅出席首届“高峰论坛”，论坛期间两国还签订一揽子合作文件。拉低希腊分值的主要原因是两国高层交流度较低。阿曼、土耳其和科威特是位于第二档次的西亚北非国家，三国均与中国政府签订《备忘录》，其中土耳其总统埃尔多安出席了首届“高峰论坛”以表达对倡议的支持。新西兰则是大洋洲率先同中国政府签订《备忘录》的国家，在对接“一带一路”方面在大洋洲处于领头羊位置。
第三档次良好型的国家数目最多，有27个。此类型国家地理分布平均，以西亚北非和欧洲国家为主，涵盖部分东南亚、欧亚和大洋洲国家。欧洲有14国进阶，占比一半，显示欧洲国家在政策沟通方面整体水平相似，中欧国家间政治互信度较高，加强“一带一路”框架下的制度性建设潜力较大。西亚北非国家多数同中国具有传统友谊，政治互信度高，但这些国家同中国在“一带一路”框架下的国际合作机制和具体政策对接还存在较大提升空间。
第四档次潜力型国家有15个，主要是欧洲发达国家和沿线小国。英国、法国和德国均支持中国“一带一路”倡议，但是在具体政策对接上尚待实质性作为。
第五档次是薄弱型国家。国内政治环境较差的伊拉克、叙利亚、也门、巴勒斯坦连续三年在列，由于其政治稳定性未得到有效改善，这些国家缺乏在“一带一路”框架下同中国进行有效政策沟通的能力。印度和澳大利亚是薄弱型中两个有影响力的地区大国，也是明确提出反对中国“一带一路”倡议的两个大国。2017年中印爆发“洞朗危机”，双方战略互信几近零点，印度领导人在国际场合一再以“中巴经济走廊”侵犯其领土和主权为由明确反对“一带一路”倡议。但是作为大国和众多国际合作机制成员，中印间高层交流分值较高（0.8分），仅次于俄罗斯。澳大利亚政府一直以来拒绝对接“一带一路”倡议，作为非南海当事方频繁插手中国南海问题，支持美国南海航行自由的立场。此外，印度、澳大利亚同美日提出“印太战略”，形成“四方对话”机制，意图制衡中国。
“2018年五通指数报告”政策沟通指数基于“一带一路”框架进行指标设置和筛选，能够较为客观且直观反映出中国同“一带一路”沿线国家政策沟通水平，为决策和实践部门提供支持和参考。双边政治互信对于推动“一带一路”倡议的根本性作用这一传统经验性命题通过客观的数据测算得到进一步佐证，对于今后开展对沿线国家外交工作具有一定指导借鉴意义。而互信程度的测算，也可对“一带一路”项目建设中的风险进行预判和提前规避，减少不必要的损失。
此外，对政策和外交进行定量是一件困难的事情，完美的指标体系短期内几乎无法预见。“一带一路”是一项国际合作倡议，其具有较强的多边国际合作机制属性，本指标体系注重“一带一路”框架的国际合作和区域合作的政策对接。根据本指标体系，西亚和北非国家分值偏低，大国尤其是支持中国“一带一路”倡议的大国分值会表现更好。究其原因：第一，西亚和北非国家较之于东盟国家和“16+1”合作机制下的中东欧国家，缺乏有活力的区域组织进行富有成效的政策对接。第二，沿线国家以中小国家为主，较之于大国，小国因为先天条件同中国政府的高层交流频率、驻华使领馆等明显更少，对结果造成影响。第三，一些国家的政府尚未认识到在发展对华关系中支持中国共建“一带一路”倡议的重要性，重视程度和支持力度有待进一步提高。第四，双边阶段性的政治性纷争对结果影响较强。
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