封村断路≠村民自保

2020年02月15日

本文作者：张柱庭太和智库高级研究员、法学教授、交通运输部管理干部学院发展研究中心主任

全文2762字，读完约需6分钟。

导语：在这次抗击新冠肺炎疫情的过程中，部分农村地区采取了“封村断路”措施。太和智库高级研究员张柱庭教授认为，在卫生防控基础和条件薄弱的前提下，突发严重公共卫生事件应对期间适当程度的“村民自保”有其现实合理性，但合理性必须建立在合法性基础上，脱离了合法性，合理性也就无从谈起。未来可以考虑修改《公路法》，将村道纳入调整范围，或优先出台国务院《农村公路条例》，在规定的突发严重公共卫生事件应对期间，根据突发公共卫生事件的等级授权不同层级的政府可批准设立卫生留验站，并须提供相应支持，作为“村民自保”手段，但不得进行收费、罚款、强制扣车等措施，任何情况下都禁止村民挖断公路或采用硬隔离方法阻断村道。

一、“封村断路”的合法性探讨

（一）“封村断路”不符合《村民委员会组织法》

《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”依据这一法律，农村中村民实施自治，村民委员会是自治组织。中国人大网的法律释义与问答栏目中对《村民委员会组织法》的释义为：“村民自治的内容是自我管理、自我教育、自我服务。自我管理就是村民组织起来，自己管理自己，自己约束自己，自己办理自己的事务。”

鉴此，如果村委会“封村断路”的措施是针对外来车辆和人员的，事实上已经超出了法律赋予的“自己管理自己”范围，因此这一行为不符合《村民委员会组织法》。

（二）县道乡道上“封村断路”不符合《公路法》

1.挖断公路不合法。《公路法》第四十四条第一款规定：“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。”该法第七十六条第一款第（一）项规定：“有下列违法行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款：（一）违反本法第四十四条第一款规定，擅自占用、挖掘公路的。”因此挖断公路是违法行为。

2.在公路上采取硬隔离（设置障碍、堆放土堆、堆放石块、砌墙等方法）不合法。《公路法》第四十六条规定：“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”该法第七十七条规定：“违反本法第四十六条的规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，或者违反本法第五十一条规定，将公路作为试车场地的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款。”同时《行政强制法》第五十二条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行;当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”因此在公路上采取硬隔离（设置障碍、堆放土堆、堆放石块、砌墙等方法）不合法。

3.擅自在公路上设置疫情防控检疫点或检测站不合法。《公路法》第九条规定：“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。”该法第七十四条规定：“违反法律或者国务院有关规定，擅自在公路上设卡、收费的，由交通主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处违法所得三倍以下的罚款，没有违法所得的，可以处二万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”同时，《国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》（国发〔1994〕41号 1994年6月1日）第十二条规定：“地方各级人民政府和国务院各部门都要从维护国家利益、促进改革开放和经济建设、维护社会稳定的大局出发，认真贯彻执行本通知的规定，严格查处本地区、本部门在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费的行为。违反本通知的规定，擅自设置站卡或者设置强制性车辆冲洗站的，对主要负责人和直接责任人员，由其主管部门或者监察机关给予行政处分。对违反规定设置的各种站卡，一律撤销。”因此擅自在公路上设置疫情防控检疫点或检测站不合法。

4.非法拦截车辆不合法。《公路法》第九条规定：“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（四）项、第二款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”同时《道路交通安全法》第九十九条第一款第（八）项、第二款规定：“有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处二百元以上两千元以下罚款：（八）非法拦截、扣留机动车辆，不听劝阻，造成交通严重阻塞或者较大财产损失的。行为人有前款第二项、第四项情形之一的，可以并处吊销机动车驾驶证；有第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的，可以并处十五日以下拘留。”因此非法拦截车辆不合法。

5.村道在《公路法》中没有明确规定。《公路法》第六条规定“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。具体划分标准由国务院交通主管部门规定。”其中不包括村道，因此村道上的这些措施不违反《公路法》。

（图片来源：广州日报网）

二、村民自保必须纳入法治轨道

（一）突发严重公共卫生事件应对期间村民自保具有合理性。在突发公共卫生事件一级响应已启动的条件下，对于农村自治组织而言，政府的财力人力难以保障，其自身防控的技术能力远远不能满足要求，为防止自身被传染，采取自保措施情有可原，如果将其一律视为违法，那么机关、企事业单位在这次抗击新冠肺炎中也设置严格门岗又算什么呢？因此村民自保有其合理性。

（二）村民自保当纳入法治轨道。任何权利都应当受到制约，村民自保权也不例外，如果放任这种“封村断路”举措，则会导致自保无序，也会影响村民消防、急救、物资运输等需求。建议尽快修改《公路法》，将村道纳入调整范围，如果修改《公路法》一时难以立项的话，应当在国务院《农村公路条例》的制定中增加此类内容。我国村道总长400多万公里，占全国公路的57%，若没有法律法规进行调整，是极不符合依法治国思想的。在立法考虑中，一是任何情况下都要禁止挖断公路、采用硬隔离（设置障碍、堆放土堆、堆放石块、砌墙等方法）方法阻断村道，禁止未经过批准设置检查站卡拦截检查车辆；二是根据突发公共卫生事件的等级授权不同层级的政府可批准设立卫生留验站，并须提供相应支持，进行卫生处理，但必须在规定的突发公共卫生事件应对期间，且不得进行收费、罚款、强制扣车等措施。