德国：专业人才移民犹抱琵琶半遮面

自上世纪70年代初，德国出生率持续下降，然而德国仍旧保持着平稳的人口增长，可见不断增长的移民人口填补了低出生率造成的人口不足。同时，德国社会老龄化加剧，劳动力市场上专业人才不足。加之欧盟东扩及WTO服务贸易自由化，德国的劳工政策和劳动力市场受到较大冲击。为提升国际竞争力和维持经济高速增长，德国开始逐步放宽移民限制。2000年2月，时任德国总理施罗德宣布放开信息技术专业外籍高级人才进入限制，允许从非欧盟国家引进德国本土紧缺的人才。2000年7月，德国政府宣布，实施德国的绿卡计划——允许外国技术人员在德国居留5年。但由于种种原因，绿卡计划被迫中止执行。

为适应德国的移民状况，2005年移民法正式实施，这也是德国第一部专门的移民法。此前，有关外国人居留以及就业的规定分散在《外国人居留法》《就业条例》等多个不同的法规中。移民法全称为《关于控制、限制移民和规范欧盟公民和外国人居留与融合事宜的法律》（Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern），冗长的名称反映出政府对移民的恐慌和疑虑：对于移民管理，德国政府既要控制、限制，也要寻求文化上的融合。移民法的第一章《居留法》（AufenthG）取代了之前的《外国人居留法》。

新法施行后，外界的批评多过赞誉，德国政府意图通过立新法来吸引技术人才的愿望并没有实现。相反，因为移民法并没有采用独立委员会所建议的积分制，对技术人才的引进设置了苛刻的条件，采纳了以保守的雇主需求为主导的移民政策（Employer-led或Employer Demand Driven Model），通常表现为担保型（以工作合同为担保）技术移民、劳动力市场测试制度[3]以及配额制的运用。保守的移民政策导致移民法实施的第一年引进的技术人才尚不足1000人，甚至比绿卡计划施行时所吸引的信息技术人才数量还少。

不过，这部移民法把之前复杂的四种移民居留许可模式简化为两种，即“居留许可”和“定居许可”（绿卡），解决了此前《外国人居留法》施行时不同的居留形式容易混淆的问题[4]。

2005年移民法正式生效后曾被多次修订，但最重要的修订是2012年将欧盟蓝卡制度纳入本国移民系统，以及对外国留学生求职给予优惠：在德高校留学生毕业后可以申请18个月的求职居留许可（蓝卡制度之前规定的期限是12个月）。

2012年，为了响应欧盟的蓝卡政策，德国内政部修订了“实施高级人才引进指导方针”，以吸引包括在读留学生、已毕业的留学生、接受过职业培训的外籍人士、创业及个体（self-employed）企业的外籍法人代表在内的高技能高学历移民。政府还修订了移民法第一章《居留法》第19条“高级人才长期居留”其中的a款，即对欧盟以外第三方国家的高技术人才发放蓝卡所规定的基本条件[5]。

2015年经历了大规模难民潮后，“有序移民”成为德国政界和舆论公认的紧迫议题。2018年，德国65岁及以上人口占总人口比重达21.46%，14岁及以下人口占总人口的13.62%，德国少子老龄化趋势愈发凸显，对移民劳动力和技术人才的需求成为了新的问题。预计到2030年，德国就业人数将减少600万。难民和劳动力人口短缺两方面的需求共同推动了2020年3月即将实施的移民法修订案的出台。

图1 德国的少子老龄化趋势益发明显

来源: World Bank staff estimates based on age distributions of United Nations Population Division's World Population Prospects.

2020年3月德国即将实施的《专业人才移民法》（Fachkräftezuwanderungsgesetz）同样是对移民法第一章《居留法》的修订。主要是对签发不同类型居留许可的条件做出了修改：例如以工作、求职、培训、寻找职业培训教育为目的居留许可，还有专业资历认证方面的要求。此举是德国政府制定的如何吸引非欧盟国家技术移民的计划。

尽管德国已是欧盟第一大蓝卡签发国，每年签发蓝卡超过欧盟总签发量的80%，仅2018年就签发27000多张德国蓝卡（其中57.8%为现有蓝卡因延期而换发），但德国联邦劳动局指出，德国目前还有120万专业人才缺口，尤其是信息技术、数学、自然科学和工程领域，卫生行业和技术上的专业人才。尽管来自欧盟国家的技术移民仍占目前技术移民总数的大部分，但这部分移民总量在逐年下降。贝塔斯曼基金会的研究指出，2018到2060年间，德国每年至少需要从非欧盟国家引进将近15万名技术移民才能抵消德国劳动力人口锐减带来的负面影响。但实际情况是，2017年德国非欧盟国家移民中，只有7%，总计38082名属于技术移民，这些技术移民仅占德国劳动力供给总量的不到0.1%。非欧盟国家技术移民的来源国前五位分别是印度、波黑、美国、塞尔维亚和中国[6]。由此看来，从第三方国家吸纳人才是德国必须采纳的移民方案。因此，旨在吸引非欧盟国家人才的《专业人才移民法》的出台契合德国经济和人口结构的长期需求。

《专业人才移民法》引入了“专业人才”这个全新概念，其定义不仅包括接受过大学教育的人才，还包括了接受过正规职业技术培训的人才。此举表明德国旨在通过这项移民政策填补大量的专业人才缺口，毕竟金融危机之后来自欧盟国家的专业人才数量越来越少。

本科学历人才所享受的部分权利也扩展到了本科以下学历的人才。比如，在达到一定的德语标准，以及证明有足够的经济实力支付在德期间求职的生活费用后，受过职业技术培训的人才也可以申请为期6个月的“求职签证”来德国谋职。但此举即使实施也可能收效甚微，因为2019年通过申请“求职签证”来德国的本科学历人才仅有200多人。

《专业人才移民法》另一个显著的改变是取消了普遍的劳动力市场测试制度，这一规定是来自欧盟以外第三方国家的专业人才在德国求职的最大障碍之一。此举尤其惠及德国的中小企业，因为大部分中小企业通常不会花过多的时间和资源去雇用一个需要通过复杂程序审批的员工。不过该法也规定，在某一地区的就业市场确实有所需要的情况下，政府有权保留或重新启动劳动力市场测试制度。

还有一些值得关注的地方。对于不满足欧盟蓝卡条件的专业人才，工作签证的发放仍需要经过联邦劳动局的审核，内容包括劳动合同符合行业标准，申请者的专业资历得到认可，并与实际岗位要求相符。鉴于对别国职业培训教育系统的不信任，德国对人才专业资历繁杂的审核方式和认证过程一直被诟病。另外，对专业人才德语水平的要求可能也会导致一部分潜在的人才选择官方语言为英语的国家。此外，对于本科学历的人才，新移民法仅仅在其就业领域方面放宽了政策，并没有其他实质性的改变。

综上，就《专业人才移民法》的内容而言，对专业人才的重新定义扩大了德国可吸引的人才范围，但仍然对职位的劳动力市场测试制度留有余地，而且继续保持了对专业人才繁杂的专业资历认证方式。因此，新法究竟能否从非欧盟国家吸引大量德国所需的技术人才，尤其是外国技术工人，还需持观望态度。

英国政府2月19日发布了全新的积分制移民政策[7]，这也是“脱欧”后英国首次修订移民制度，新移民政策中采用了更为开放的人才吸纳模式。而德国自移民法施行15年以来，虽然德国政府曾对其做出一些修订，但采取的移民政策一直相对保守。这次修订，德国仍未考虑积分制移民政策，可以说，新移民法仍显保守，效果如何还需观望。