印美热恋，尚未完婚

2020年2月25日，在印度新德里，美国总统特朗普（中）与印度总理莫迪（右）在举行会谈前握手。

（图片来源：新华网）

特朗普总统于2月24日、25日对印度进行国事访问后，印美关系升级为“全面的全球战略合作伙伴关系（CGSP）”。此事意义重大，以下两点值得关注。

一是印度接受了特朗普总统“蓝点网络”[1]倡议。“蓝点网络”计划被视为对中国“一带一路”倡议的回应，意味着印度此前与中国在“武汉共识”框架下的“印中+”合作机制，以及“一带一路”倡议潜在合作都将受到挑战。

二是目前印美战略互信仍不稳定。自1991年美国中将克劳德·M·凯克莱特（Claude M.Kicklighter）访问印度寻求军事合作以来，印美走过长达29年起起伏伏的交往历程，其中经验教训将给这一新近升级的伙伴关系注入政治、安全、国防和军事上的推动力。

过往的经验告诉我们，莫迪总理领导下的印度很可能会全心全意地投入印美“全面的全球战略合作伙伴关系”。因为印度战略界普遍认为，与华盛顿的密切关系可以威慑中国（面对当下中国，这种认知显然缺乏支持）。尽管印度高呼战略自主的口号，但自独立以来，其一直在某个全球性大国（以前是苏联，现在是美国）的庇佑下塑造自己的域内角色。

然而，美国如果不向与“区域自由与开放的‘印太战略’”息息相关的印美“全面的全球战略合作伙伴关系”注入大量实质性内容，印美这对“情侣”仍将处于“未完婚”状态。印度不愿公开承认中国是其战略和军事困境的根源，是印美交往始终半心半意的原因。随着“一带一路”倡议逐渐深入南亚腹地，印度的战略困境将不减反增。

正确看待印美“全面的全球战略合作伙伴关系”，需要回望历史。2018年5月30日，特朗普政府将其太平洋司令部更名为印度洋-太平洋司令部，以表明印度的战略中心地位。这是继美国布什政府2005年3月将印度称为“印度洋地区（IOR）净安全提供者”以来的又一重大飞跃。该司令部负责横跨西太平洋和印度洋的两大洋地区，因此这一区域也新得名“印太地区”。

美国主导的“印太战略”与中俄的亚太战略之间的世纪地缘战略冲突已经拉开序幕。莫迪政府接受印美“全面的全球战略合作伙伴关系”意味着印度将更大胆地参与“印太战略”。

特朗普访印后发表的联合声明称：“莫迪总理和特朗普总统决定通过印美日三方峰会、印美外长和防长‘2+2’部长级会议机制、印美澳日四方磋商等方式加强沟通。莫迪总理和特朗普总统期待美国、印度和其他伙伴共同加强海域感知能力[2]。”

尽管印度对“印太战略”的接受从未如此明确，但联合声明在政治上高度审慎，并未上升到军事合作层面，而仅限于印度、美国以及其他担心中国崛起的部分国家之间的信息共享。其原因在于，与中俄的亚太战略不同，“印太战略”仍然是一个缺乏关键要素的概念：既缺少明确界定的对手，也缺少政策路线图，还缺少应对主要对手的机制设计。

“一带一路”倡议作为一个全面的战略，含有四个互相交织的组成部分：为便利商业和贸易所兴建的基础设施；2015年被纳入“一带一路”倡议的“数字丝绸之路（Digital Silk Road）”所引领的数字全球化；军队参与保护中国在“一带一路”倡议沿线国家的资产；最重要的是，一项名为“中国梦（China Dream）”的宏大战略。2013年提出的“一带一路”倡议向所有沿线国家承诺繁荣与合作安全，与2018年推出的“印太战略”有根本分歧且已悄然领先。

此外，“印太战略”面临两大挑战。首先是面向亚洲的军事再平衡缺乏经济支撑。特朗普政府退出“跨太平洋伙伴关系（Tran-Pacific Partnership）”后，一直在苦苦寻找其战略的经济支撑。特朗普访印期间期待有所进展，正如联合声明所称，“莫迪总理和特朗普总统表达了对‘蓝点网络’的兴趣。作为一个由多个利益相关方发起的倡议，‘蓝点网络’将汇聚政府、私营部门和公民社会的力量，以共同在全球基础设施开发中推广高质量、可信赖的标准。”

然而，除了致力于通过透明和包容的互联互通基础设施以避免低收入国家陷入“债务陷阱”以外，“蓝点网络”计划几乎没有明确内容。在到访的特朗普团队向印度提议之前，日本、澳大利亚和韩国已加入“蓝点网络”。然而，总部位于华盛顿的新美国安全中心（保守派智库）1月28日发布的一份报告却称，美国在印太地区的努力仍然“不一致、不协调、资源不足”，这给“蓝点网络”计划浇了盆冷水。

特朗普政府的可交易性和民族主义倾向加剧了这一问题，削弱了人们对“印太战略”的信心。例如，在特朗普访印期间，印度签署了价值超过30亿美元的美国直升机防务采购协议，并承诺将积极考虑达成更多协议。据估计，十年内的印美国防贸易额将达每年180亿美元。此外，印度还承诺购买美国的天然气和石油，并可能根据2008年民用核协议购买6座美国核反应堆。然而，特朗普总统并不满意，他表示希望与印度达成更大的贸易协议。

印度面临的第二个挑战是印美战略互信赤字，“印太战略”对于国防和军事部分合作的直接强调使这一点变得尤为重要。互信不足的最重要原因是美国长期承诺向印度提供尖端的军民两用技术，但屡屡食言。印度在1984年首次与美国签署技术谅解备忘录。然而，当印度根据该备忘录，向美国求购“Cray-XMP-24”超级计算机时，却被美国以“该超级计算机可用于核武器和弹道导弹计算“为由拒绝，美国此后只向印度出售了一台降级版的“Cray-XMP-14”。1998年印度进行核试验后，即使在印美关系有所改善的时段里，华盛顿也拒绝对印军售。究其原因，2004年8月，美国驻印度大使戴维·马尔福特（David Mulford）在接受《FORCE》杂志采访时解释称：“首先，印度人有从（美国之外）其他来源获取武器的历史。其次，印度人对制裁很敏感。即使他们明知道美国国会在这些问题上是遵照独立性的原则作出决定，但仍会对此表示不满或抗议。第三，印度与美国防务公司合作中断，阻碍了后者向印度的投入。合作中断不是因为出口许可证的限制，而是因为合作气氛不太友好，要改变总要花些时间。印度还必须更加信赖美国，并将其视为值得信赖的买家，那么双方都会从中受益。”

经过一段时间的踯躅，美国才开始通过给予印度最急需的军民两用技术与印度建立互信。2004年1月，瓦杰帕伊总理和乔治·W·布什总统通过“战略伙伴关系后续步骤（NSSP）”倡议分三个阶段完成这项工作。自2004年1月开始，该倡议包括民用核活动、民用太空计划和高科技贸易，以及关于弹道导弹防御的对话。“战略伙伴关系后续步骤”刻意排除了防务硬件贸易，因为人们认为武器平台的贸易属于技术贸易。这是为了确保在印度购买需要不间断供应备件的作战平台之前，两国可建立足够的战略互信。印美“战略伙伴关系后续步骤”进展极其缓慢，跨越了三个阶段，是印度迄今为止获得美国技术的最好机会。然而，时任印度国家安全顾问的布拉杰什·米什拉（Brajesh Mishra）在退休后告诉《FORCE》，获得技术并不容易，因为双方对彼此的关切存在不同看法。在“战略伙伴关系后续步骤”结束时，印度希望美国解除所有对印度民用核和太空项目的限制。但这并非美国所想，他们关切的是核不扩散。

在布什第二任期，国务卿康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）对印美双边关系作出调整：她希望在地缘政治上与印度实现更紧密的拥抱，以完成两个目标——核不扩散、印度和美国军队能够在亚太地区并肩为共同使命而战的能力。这促使赖斯于2005年3月在印度公开宣布，美国将帮助印度成为一个大国。

2005年7月18日，曼莫汉·辛格总理和布什总统签署联合声明（通常被称为民用核协议）。从美国的角度来看，该协议主要涉及核不扩散内容，即确保印度反应堆处于安全防护之中。美国的其他收获包括防务、民用核反应堆潜在订单和印美军事互操实践[3]。在其他方面，印度在尚未签署《不扩散核武器条约》的情况下被承诺获准加入“不扩散卡特尔”，即核供应国集团（Nuclear Suppliers Group）、导弹技术控制制度（Missile Technology Control Regime）、澳大利亚集团（Australia Group）和瓦森纳安排（Wassenaar Arrangement），这将允许印度购买核反应堆（技术上可用于民用和军用目的）、核燃料再加工技术。然而，鉴于中国坚持印度只有在签署《不扩散核武器条约》后才能成为核供应国集团成员，或者印度和巴基斯坦同时成为核供应国集团的特例成员，因此对于印度来说，其核供应国集团成员资格仍存变数。

除了从民用核协议中获得核燃料，并通过附加议定书置印度于更严格的国际原子能机构核查中之外，美国几乎没有从民用核协议中得到什么，一个新问题出现了——如何回馈那些在民用核协议通过过程中发挥了重要作用的美国防务公司。因此，2008年之后，国防贸易仍牵涉美国重大利益，印度依然存有借此获得尖端技术的希望。

2012年6月，美国提出了“国防技术和贸易倡议（DTTI）”，以缓解印度对得不到美国尖端技术的关切。该倡议有三项任务：结束印美之间悬而未决的防务协议；推进两国研发合作；合作生产。有趣的是，印度国防研究与发展组织（DRDO）不希望两国在研发方面进行合作，只希望美国能为其在研究中遇到的问题提供具体的解决方案。

为了显示诚意，美国终于在2016年6月将印度列为其“主要防务伙伴”。2018年8月，印度获得“战略贸易授权1类”地位，是继日本和韩国之后第三个获此授权并凭此分享美国部分尖端防务技术的亚洲国家。然而，美国著名分析师阿什利·泰利斯（Ashley Tellis）指出了严峻的现实：“美国是国际体系中的霸权国家，因此所有重大军事技术转让根本上都是以评估其对华盛顿维持霸权地位的影响、对全球或地区稳定的影响，以及对与接受国战略关系的好处为条件或出发点的。”

印美关系在军事演习中寻求发展，而美国对此的最终目标是实现印美联合作战巡逻的互操实践。2005年，美国太平洋司令部司令、海军上将哈里·哈里斯（Harry Harris）在接受《FORCE》采访时表示，美国希望印度成为印度洋地区的轴心点（军事角色）。为了实现这一目标，需要印美实现互操实践以进行联合作战巡逻。

互操实践分为三个阶段：设备通用性、联合理论规划和联合作训。自1991年美国“Kickligter”计划[4]开启海军合作以来，印美两国军队仍处于互操实践的第一阶段。此时，印度军方与美国军方进行演习的次数最多，超过了其他任何友军。

双边军事演习停滞在第一阶段有两个原因：首先是“增强领域意识”。美国希望印度在利用“设备共用性”之前先签署四项基础协议，如此才能更好获得最佳领域认知和实时信息共享。这是美国与其盟友之间的惯例。经过长期审查和对协议名称的不断修改后，印美于2002年签署了《军事信息总安全协议》（GSOMIA），于2016年签署了《物流交换协议备忘录》（LEMOA），并于2018年签署了《通信兼容性与安全协议》（COMCASA）。有趣的是，这三份协议都是由印度右翼政府（瓦杰帕伊和莫迪）签署的，因为他们都强调感知管理——与美国这个全球最强大国家的密切关系理当让印度的形象更加强大。

被搁置已久的《地理空间基本交流与合作协议》（BECA）是最后一项基础协议，预计将于明年签署。印度认为，签署该协议可能会损害自研的印度区域卫星导航系统（NavIC）[5]。这一导航系统由印度空间研究组织（ISRO）建造，拥有八颗卫星，在地球静止轨道和地球同步轨道上各四个。

印度区域卫星导航系统提供两种类型的服务：商用标准定位服务和军用加密限制服务。导航服务由被称为“GSAT系列”的陆军、空军和海军军事通信卫星承担。据信，该系统覆盖了距离印度边界以外1500公里的延伸区域，在识别能力和准确性方面比美国的商用GPS得分更高。由于全世界所有卫星的电磁频带发射后就被固定下来无法改变，因此它们极易受到网络攻击。通过签署《地理空间基本交流与合作协议》，美国可能进入为印度弹道导弹和巡航导弹制导的IRNSS和GSAT[6]卫星系统，这可能对印度导弹制导产生不利影响。

然而，特朗普此番访印后，印度可能会考虑签署该协议。这一信心来自于两国政府首脑的联合声明，“欢迎印度空间研究组织（ISRO）和美国国家航空航天局（NASA）于2022年联合落实世界首颗双频合成孔径雷达卫星的研发和发射任务，并对推进地球观测、火星和行星探测、太阳物理学、人类航天和商业空间合作的讨论表示欢迎。”印美太空合作的成功可能有助于建立某种战略互信。

印美双边演习不太可能走向实操的另一个原因是，印度担心与中国陆地边界争议过于敏感。与美国合作进行作战巡逻，以保护可能受到中国威胁的海上交通线，可能会引发中方反弹并在更大范围内引起担忧。印度目前最直接的军事担忧在于“捍卫主权和领土完整”，尽管双边或多边（美日印澳“四边”成员国）军事演习常常高调示人，但几乎没有实质内容。印度海军领导人曾在多个场合明确表示，他们不打算与经常一起训练的“四边”成员国一起发挥军事作用。

总之，对印方而言，特朗普访印喜忧参半。“蓝点网络”计划为印方带来了希望；联合双频卫星也带来了太空合作的愿景并与网络一道成为具有颠覆性技术的新作战领域；国防贸易对印度也有好处。即使印度无法获得尖端技术，让印度公共和私人防务公司接入美国防务工业全面可靠的全球链条也对印度大有裨益。

但是，印美双边关系中最大的也是未被提及的问题是不平等。印度，作为较弱的一方，总会付出更多以维持“友好”局面。当然，未来印度政府也许不会太介意这一点，因为良好的印美双边关系可能会将印度推向世界舞台中心。