导语：数据表明，人员的跨国流动越来越频繁。截至2019年，全球移民总数约为2.72亿，占全球总人口的3.5%。美国毫无疑问是第一大移民输入国，移民输入超过5100万，紧随其后的是德国和沙特阿拉伯，移民输入均超过1000万。卡塔尔移民输入人口占本国常居人口的比例高达87.3%，这一数值在新加坡也超过了40%。而移民输出大国前三位分别是印度、墨西哥和中国，移民输出均超过1000万。[1]
尽管国际劳动力频繁流动，“技能错配”（skill mismatch）和劳动力供需矛盾却是各国劳动力市场面临的共同问题。“技能错配”通常表现为技术需求和供给的不平衡以及人才短缺。[2]欧盟与我国劳动力市场面临类似挑战，如：两者都面临着人口老龄化给劳动力供给带来的冲击，技能的发展和匹配问题，以及高端技术人才的短缺。[3]
一国技术移民政策的主要职能是通过制定合理的移民政策和建设成熟的移民体系，引进海外高技能劳动力，达到最大限度调控劳动力市场供给和需求的目的。技术移民政策主要分为劳动力供给型（通常表现为积分制和职业清单的综合运用）和劳动力需求型（通常表现为担保型技术移民、劳动力市场测试以及配额制的运用），很多国家的移民政策倾向于两者的结合。欧盟各国的技术移民政策普遍偏向于以雇主需求为主导的劳动力需求型。
本文介绍了欧盟为吸引非欧盟国家（即第三方国家）高技能人才而制定的移民政策即欧盟蓝卡（EU Blue Card，以下简称“蓝卡”）的实施和发展历程，针对成员国技术移民政策与蓝卡的关系以及部分成员国永居政策和欧盟永居政策进行了对比，并总结了我国在制定技术移民政策过程中可以从中借鉴的经验。
欧盟分裂的人才市场和各成员国差异化的移民政策，阻碍了非欧盟国家人才在欧盟境内的流动，使欧盟在人才引进方面的水平远远落后于传统移民国家。在认识到人口老龄化和专业技术人才的匮乏将会极度削弱欧洲人才的竞争力之后，为了契合“里斯本战略”中关于发展知识经济和增强欧盟经济竞争力的要求，欧盟委员会在2005年推出了“合法移民政策计划”，旨在推进“共同移民政策”（Common Immigration Policy），吸引并推动非欧盟国家高技能人才在欧盟自由流动。2007年，欧盟委员会出台了“关于第三方国家高技能雇员入境及居留条件的指示”（以下简称“指示”），即蓝卡。“指示”强调并坚定了“社区偏好原则”（Community Preference Principle），即非欧盟国家人才的引进应以保护欧盟整体劳动力市场为前提。
由于移民政策的制定与国家主权紧密相连，蓝卡出台时只列出了基本申请框架，即最低申请条件，以及蓝卡持有者享有的最基本的权利，而附加条件以及资历认证则由成员国自主制定相应法规。2020年申请蓝卡的最新规定为：一年的工作合同（首次申请不能为个体经营者，持卡超过一定时限后则可以选择成为个体经营者），大学学历，或至少五年专业工作经验[4]，除部分短缺岗位（如自然科学、数学、工程师、医学〔牙医除外〕、IT 类）适当降低薪金要求外[5]，工资水平须满足成员国对薪金的要求（通常为平均工资的1.5倍）。
不难看出，蓝卡是以工作合同为必要条件，对相关申请人员有额外的薪资标准和文凭要求的担保型技术移民政策。蓝卡的签发部门、数量、首次颁发的有效期、薪金水平以及申请费用均由各成员国自主决定；持蓝卡在欧盟成员国工作居住累计至五年后可以选择申请欧盟永居。其他各成员国附加的条件有：要求工作必须通过劳动力市场测试，即确保申请人所从事的工作是任何欧盟公民都无法胜任的工作；对工作经验的要求；要求持卡人在申请国必须住满一定期限才能自由申请到其他成员国工作；对持卡人换工作的限制；申请永居的融入条件，等等。蓝卡持卡人同时享有与欧盟公民相同的社保、教育和就业福利，其家属也享有自由居住和工作的权利。
2009年，欧盟理事会规定各成员国应在两年内将蓝卡纳入本国的移民政策中。因为各成员国国情不同，蓝卡申请条件差异很大。比如，对薪资水平要求最高的是卢森堡，为年薪71,946欧元；要求最低的是保加利亚，为年薪8168欧元。大部分成员国第一次签发蓝卡的有效期在两年到四年之间。因不同成员的蓝卡申请条件不尽相同，因此并未实现真正意义上的人才流动。例如，保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、捷克、匈牙利的蓝卡持有者如果计划申请去德国工作和居住，首先必须满足德国蓝卡的申请条件并重新申请德国蓝卡。这意味着实际上并没有一张可以通行欧盟各国的蓝卡。由于各成员国的技术移民政策各异，蓝卡势必会与成员国现行的移民政策发生摩擦。但各成员国对蓝卡持有者的家庭团聚类居留许可签发普遍较为慷慨。
各成员国对蓝卡的评价褒贬不一。整体来看，自蓝卡施行以来，高技能移民的申请人数逐年增加，并且申请成功率维持在97%左右。[6]但蓝卡并没有真正起到推动高级人才在成员国间流动的作用。相反，随着蓝卡逐步纳入各成员国的移民体系，欧盟国家之间对非欧盟国家高技能人才的争夺却愈演愈烈。
欧盟成员国对蓝卡的接受程度差异很大。爱尔兰和丹麦未参加蓝卡计划；德国是欧盟第一大蓝卡签发国，签发的蓝卡占欧盟总签发量的84%，2012年到2018年总计签发了近10.4万张蓝卡，仅2018年就新增2.7万多张蓝卡[7]；法国虽位列第二，但2018年也只有1523名蓝卡申请者，仅占当年蓝卡总量的4.7%；荷兰、瑞典、芬兰签发的蓝卡屈指可数；东欧国家中，立陶宛、罗马尼亚以及波兰通过蓝卡吸引了较多非欧盟国家的高技能人才。
应该指出，仅看蓝卡的绝对签发量并不能判断该成员国吸引了多少高技能人才，因为除蓝卡外，欧盟成员国也在根据本国的技术移民政策吸引外国高技能人才。正因如此，只有对比同一成员国的技术移民政策和蓝卡申请条件，才能真实地反映出不同技术移民政策在吸引相同目标群体（即高技能人才）中所起到的作用。以技术移民政策比较严格的德国与荷兰为例，相比瑞典更自由开放的技术移民政策，即完全按照劳动力市场的雇主需要来吸引高中低技能的人才的政策，德国和荷兰则在雇主的需求上加入了多重条件制约人才的引进。但两国又有明显的不同，德国通过蓝卡吸引的人才要比本国的技术移民政策引进的人才多很多，德国不仅是签发蓝卡最多的国家，而且签发数量逐年增加，仅2018年就比2017年增长了25%；相反，荷兰通过蓝卡吸引的人才要比本国的技术移民政策引进的人才少很多，近几年的蓝卡签发量几乎都是个位数，甚至还有数量为零的年份。
2020年德国对申请蓝卡的最低要求为：一年工作合同，年薪不少于55,200欧元，如是短缺职位则薪金不少于43,056欧元。工资要求相比2019年增长了2.9%。但是在申请蓝卡的最低工资标准要求上，德国比大部分欧盟成员国都更具吸引力，因为德国对申请蓝卡的最低工资标准规定低于德国平均工资的1.5倍。持卡人在德国住满一年半后可以自由移居到任何其他的成员国。为了吸引高学历人才，德国高校毕业生也可以通过蓝卡系统申请18个月的求职签证。蓝卡以居留法第19条a款的形式被纳入了德国的移民法律系统。德国本国的技术移民政策分散在几个不同的居留许可条款中，有两条可能与蓝卡所吸引的目标群体是重叠的，包括外国人居留法第18条第(4)款居留许可（技能人才）和第19条居留许可（高技能人才）。
两者签发数量的对比可以反映出同一申请人对不同移民政策的偏好。自德国蓝卡发行伊始，蓝卡的发行量从每年2000多张急速上涨到现在的2.7万多张（详见表格二）；而通过第19条申请居留许可的高技能人才每年维持在100多位（详见表格三）。类似于德国这种蓝卡签发量远多于本国技能人才居留许可数量的成员国有法国、卢森堡和罗马尼亚[8]。
同样重要的是，自蓝卡施行以来，通过申请第18条第(4)款居留许可的移民骤减，其原因很可能是：之前申请了或准备申请第18条第(4)款居留许可的高技能移民最终选择了申请蓝卡。
这几组对比数据说明了两个问题：首先，有相当一部分高技能人才因为第19条居留许可的申请条件太苛刻而选择了申请第18条第(4)款居留许可来德国就业；第二，在蓝卡开始施行后，因为蓝卡持有者申请德国永居的累计居住时间比第18条第(4)款居留许可持有者要短两年到三年时间，而且赋予家庭成员的权利更多，所以这部分原来申请了或准备申请第18条第(4)款居留许可的高技能移民最终选择了申请蓝卡。
不难看出，蓝卡的施行效果间接反映出德国劳动力市场需要三种不同技能人才[9]，即一般技能人才，高技能人才，顶尖和特别紧缺人才。德国本国吸引高技能人才的政策，即第19条居留许可仅有很少的申请者，因为这类居留许可实际上吸引的是顶尖和特别紧缺人才；第18条第(4)款居留许可则是针对一般技能人才的工作居留许可。而大部分的高技能人才在蓝卡出台前是申请了第18条第(4)款居留许可入境工作。德国蓝卡的签发量不断增加，一方面归功于德国经济的发展，另一方面的原因是，本来也会进入德国工作的高技能人才选择了更宽松的蓝卡入境，而不是要求过高的第19条居留许可，或是要求更低但申请德国永居时间更长的第18条第(4)款居留许可。另外，因为在德国毕业的非欧盟学生也可以通过蓝卡系统申请18个月的求职签证，因此有不少高校毕业生也会选择蓝卡。蓝卡在德国能够“成功”的经验表明，德国用来吸引高技能人才的技术移民政策过于苛刻；德国蓝卡相对其他成员国而言门槛更低，并且蓝卡转换成德国永居的条件也相对宽松。
荷兰蓝卡比德国蓝卡早将近一年实施，但对工资水平的要求更高（月薪5403欧元，年薪70,022.88欧元），赋予持卡人的权利基本与德国相同。相对而言，荷兰对蓝卡申请者的薪金要求是荷兰本国的技术移民政策，即高技能移民方案（Highly Skilled Migrant Scheme）最低工资要求（30岁以下为3381欧元）的1.6倍之多。荷兰蓝卡和荷兰本国技术移民政策的对比详见表格四。不难预测，潜在的高技能移民更倾向于选择申请荷兰本国的高技能移民方案来荷工作。
不难看出，宽松的政策可以吸引更多高技能人才。荷兰技术移民政策的宽松表现在：更低的工资要求，较宽松的学历要求，积分制的运用，更多赋予家庭成员的权利。
欧盟永居许可政策和各成员国永居政策的对比
欧盟成员国在制定吸引外国高技能人才的政策中既有蓝卡，也有本国的技术移民政策；相似地，各成员国也拥有两套永久居留许可制度：一套是成员国制定的永久居留许可，另一套则是符合蓝卡要求并以本国国情为基础而修订的“欧盟永久居留许可”[10]。
欧盟长期居留许可（EU Long-term Residency Permit）有效期为五年，并自动延期，作用上与永久居留许可并无差异。欧盟永居要求申请人持有临时居留许可，并且在受雇国累计居住和工作满五年，同时赋予持证人和当地公民多项同等的权利，诸如就业、自雇（self-employed）、教育和培训的权利[11]。一些特殊情况，如家庭团聚或是高级特殊人才的临时居留转永久居留的居住申请比其他类型的申请要短。欧盟永久居留许可既给予申请人在申请国的无限期居住和工作的权利，也允许其在欧盟成员国之间自由来往和居住。
欧盟理事会的长期居留指示第五条规定，欧盟成员国有权依照本国法律制定符合其国情的“融入”条件作为其批准欧盟永久居留许可的条件。因此，多国在原有移民政策“融入”条件的基础上制定了申请欧盟永久居留许可的“融入”条件。“融入”条件通常包括通过本国的语言测试、公民测试或参加相关课程，即“融入”能力的表现。德国、荷兰以及丹麦均对公民常识的掌握有明确规定：如德国和丹麦要求申请人注册和参加关于公民常识的课程[12]。
虽然德国是签发蓝卡最多的国家，但是德国的蓝卡持有者却大部分选择了申请德国永居（Niederlassungserlaubnis），而不是欧盟永居。2018年的申请者中，前者是后者的2.5倍之多：2018年增加了2659名[13]由蓝卡转为德国永居身份的非欧盟国家公民，而同期只有1030名[14]蓝卡持有者选择了申请欧盟永居许可。其中的主要原因是，这两种类型的永居赋予的权利相似，而德国永居相较而言申请条件更为宽松：持蓝卡的申请者仅需要在德国累计工作生活33个月同时通过德语初级考试（A1水平），或是21个月同时通过德语中级考试（B1水平）即有权利申请德国永居，而欧盟永居要求至少在欧盟累计居住5年。
而意大利则相反，将近70%（69.8%）[15]的欧盟永居许可都是意大利签发的。究其原因也与政策是否宽松有关：两类永居赋予的权利相似，而欧盟永居相较而言申请条件更为宽松。欧盟永居要求欧盟居住累计时长为5年，而意大利永居则要求10年。
中国属于担保技术移民制度，即以工作合同为前提条件的技术移民政策，但是针对技术移民没有一部完整的法律，相关法规和指导分散在不同的法律法规中[16]。外国人合法就业需要持有多方许可，包括工作许可、工作签证、外国专家证和居留证，政策主观性较强，评估和审核引进外国人才的标准缺乏客观、独立的评估系统（如欧盟以及成员国普遍使用的劳动力市场测试、积分制、职业清单和融入条件等）。
劳动力市场分析表明，近年来教育行业对外国人的需求也在逐步增加[17]，另外高级技工的缺口也非常大[18]。中国应该建立可以不断更新的人才供需机制用以判断劳动力市场的需求变化。例如，明确需要外国人的数量、行业和职业，使外国人才的引进更加有的放矢，即制定职业清单和紧缺人才行业清单。另外，也可以参考引入蓝卡和部分欧盟成员国的技术移民政策中的劳动力市场测试、积分制以及融入条件。劳动力市场测试用来佐证外国人在中国就业是对劳动力市场起到补充作用而非替代作用；积分制给予申请人一定的自我评估空间，且由国家移民管理局掌握并综合考察审评来华申请人的总体条件；融入条件是让外国人更了解中国文化。
注释：
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