2021年1月1日,葡萄牙接任欧盟轮值主席国,任期六个月。葡萄牙总理安东尼奥·科斯塔(Antonio Costa)与外交部长奥古斯托·桑托斯·席尔瓦(Augusto Santos Silva)分别接受了葡萄牙卢萨通讯社(Lusa)和英国《金融时报》(Financial Times)的采访,介绍了葡萄牙此次担任轮值主席国期间的工作重点。
针对欧盟内部事务,二人谈及新冠肺炎疫情(以下简称“疫情”)防控、经济复苏与价值观等问题。席尔瓦表示,葡萄牙拥有“诚实中间人”的美誉,这是讨论棘手议题时的优势。“我们的国家利益与欧洲利益非常吻合。其他26个国家都知道,我们不会把本国议程带入轮值主席国任期”。疫情防控方面,葡萄牙将优先推动欧盟的大规模疫苗接种计划,并说服欧盟公民认识到佩戴口罩以及采取其他限制措施仍然必要。经济复苏方面,葡萄牙力求确保7500亿欧元的欧盟复苏基金转化为生产性投资,并推进18000亿欧元的欧盟七年支出计划中的其他项目。葡萄牙还希望推动因疫情而加速的欧盟数字转型势头,并促使作为“欧洲绿色协议”(European Green Deal)基石的《欧洲气候法》(European Climate Law)获得欧洲议会(European Parliament)批准。价值观方面,葡萄牙计划于5月在波尔图召开“社会峰会”(social summit),加强欧盟团结,对抗民粹主义,并推进停滞不前的欧盟移民制度改革谈判。葡萄牙还将应对匈牙利和波兰试图在法律上推翻欧盟拨款的法治门槛的挑战。科斯塔指出,此前英国的存在掩盖了许多成员国之间的分歧(例如移民、预算等),而这些分歧将因为英国的离开而暴露出来。“只有接受分歧的存在,并坦率地讨论分歧,问题才能得到解决”,而“当需要一致同意的时候,只有一个办法,那就是妥协”。但科斯塔也强调,匈牙利和波兰的行为触及了《欧洲联盟条约》(Treaty on European Union)规定的红线。席尔瓦则表示,“我们必须保持警惕”,质疑我们价值观的势力不仅在匈牙利和波兰,而且在葡萄牙、法国、西班牙、德国、荷兰等国的影响力也越来越大。
针对欧盟外部事务,二人谈及战略自主、产业政策、中欧投资协定、欧非关系、欧印关系、欧美关系、欧英关系等问题。战略自主方面,葡萄牙将推进欧盟关于战略自主的辩论,使欧盟在面对美、中等大国时变得更加独立自信。产业政策方面,葡萄牙主张扶持中小企业,质疑在欧盟最大经济体内打造欧洲“冠军”的产业政策。席尔瓦表示,这意味着要达成更多而不是更少的贸易协议,但前提是这些协议必须是“平衡的”。中欧投资协定方面,科斯塔主张协定“保证了市场开放的对等安全”以及“确保、尊重双方所有安全规则的投资关系”,并将欧盟处理协定的态度与欧盟的战略自主挂钩。科斯塔强调,欧洲必须成为一个独立自主的全球行为体。如果欧盟为了与美国保持一致而杯葛中欧投资协定,那将是一个“可怕的信号”。欧非关系方面,科斯塔将非洲视为对外议程的重中之重,并希望在2021年春举办2020年因疫情而延宕的欧盟—非盟峰会。欧印关系方面,葡萄牙计划举办欧盟—印度峰会,推动长期停滞的欧印自贸协定谈判。科斯塔宣称,欧盟—印度峰会具备了“所有的条件”,“这可能成为欧盟与印度未来关系的一个里程碑”。欧美关系方面,科斯塔认为美国是除英国之外最重要的盟友,并将拜登的“多边主义愿景”与重返《巴黎协定》(Paris Agreement)的计划称为“令人鼓舞的积极迹象”。与此同时,他和席尔瓦都指出,拜登上台不会化解欧美存在的分歧(例如限制美国科技巨头、开放美国公共部门合同等),但会改变处理分歧的氛围和方式,而这将为弥合彼此间的分歧创造更好的条件。欧英关系方面,席尔瓦认为,欧盟与英国在国防、执法、反恐和其他国际问题上继续保持一致将“比讨论渔业配额重要一百倍”。
无论葡萄牙自身还是欧盟整体,疫情防控和经济复苏都是当前头等大事。
一方面,强化推进防疫工作和疫苗接种必然是葡萄牙担任欧盟轮值主席国期间的工作重点。第二波疫情暴发以来,葡萄牙从欧盟第一波疫情的防疫优等生沦为差等生。鉴于葡萄牙的ICU病床数与每10万人护士数都低于欧盟平均水平,该国的医疗系统已经承受了莫大压力。而近期欧盟疫苗接种计划事故不断以及变异新冠病毒已在22个欧洲国家传播更是雪上加霜。考虑到生物新技术公司(BioNTech)是德国企业,莫德纳公司(Moderna)的首席执行官是法国人,阿斯利康公司(AstraZeneca)则是英国和瑞典的合资企业,葡萄牙需要在疫苗分配问题上协调德国、法国、瑞典与其他欧盟国家的利益。
另一方面,在经济复苏方面,疫情极大冲击了占据葡萄牙国内生产总值15%和就业人数9%的旅游业,并唤醒了葡萄牙在欧债危机中的惨痛记忆。目前,葡萄牙的失业率逼近9%,公共债务已占到国内生产总值的135%。葡萄牙银行(Bank of Portugal)预测2020年的国内生产总值将萎缩8.1%,并将2021年的经济反弹预期下调到了3.9%。葡萄牙的经济情况是欧洲的缩影,其既有复苏经济的急切需求,同时又负有作为轮值主席国的责任。无论如何,葡萄牙社会党少数政府都亟需推动欧盟复苏基金与七年支出计划的落实,以支持其国内以及统筹全欧盟的经济复苏政策。
美国“政治”(Politico)网站2020年12月31日基于对欧美16位在任或已卸任官员的采访刊登评论文章。文章称,拜登时代的美英关系将不那么特殊。
在许多美国民主党人看来,英国首相约翰逊对特朗普押注太大。一位美国前高级外交官表示,约翰逊内阁充斥着相对缺乏经验的“脱欧”拥趸者,“并不具备与民主党新政府交往时可能需要的关系纽带”。但熟悉拜登想法的人士指出,拜登团队反对将公务过度私人化。拜登与约翰逊或许能成为“虽然性格不合,但能有所成就”的组合。
文章称,拜登政府将更关注欧盟以及法国、德国,而非英国。民主党人认为“脱欧”使英国更难影响欧盟,美国因此失去了最有用的欧盟成员。曾在克林顿和奥巴马政府国家安全委员会中担任欧洲事务高级官员的查尔斯·库普昌(Charles Kupchan)指出,过去“你想搞定欧洲时,第一通或第二通电话将打往伦敦”,但在2021年,“你还是会给伦敦打电话,但排序将靠后”。“脱欧”导致英国失去了在欧盟谈判桌上的位子,并加速了冷战结束后美国增加与法国、德国直接接触的趋势。
熟悉拜登想法的人士指出,约翰逊希望达成美英贸易协议,以展示“脱欧”对英国的好处。一位英国前高级外交官也承认,如果不能迅速达成协议,对英国政治将是“相当大的打击”,但对经济的影响则微乎其微。2018年,英国和美国都是彼此最大的投资来源国,但正在谈判中的协议只会给两国总计23万亿美元的GDP增加约100亿美元。
但2021年对于达成协议来说时间过于紧迫。曾在奥巴马和特朗普政府担任美国驻英副大使的刘易斯·卢肯斯(Lewis Lukens)认为,协议最早也要等到2022年才能达成。文章分析称,首先,虽然协议中关于中小企业、投资、数字服务等方面的文本已经接近定稿,但在医药监管、纺织品、知识产权等方面仍存在重大分歧。其次,整个12月,美国贸易代表办公室(USTR)政务官都在阻挠拜登过渡团队和相关官员的会谈,这可能会阻碍拜登就职后立即开启相关工作。最后,美国贸易代表办公室必须在2021年4月1日之前通知国会存在一项待定协议,才有可能通过国会“快车道”授权,于7月1日前签署协议。然而民主党人却不把美英贸易协议视作优先事项。一方面,曾在奥巴马政府担任国家情报总监的詹姆斯·克拉珀(James Clapper)基于与拜登过渡团队的互动指出,拜登政府的首要任务是应对国内挑战。另一方面,拜登主张优先改善与欧盟的关系,而且联邦参议员克里斯·墨菲(Chris Murphy)与众议院筹款委员会主席理查德·尼尔(Richard Neal)等民主党高层人士也支持拜登优先开启美欧贸易谈判。
英国“脱欧”对于美英特殊关系最为深远的影响在于,英国失去了与美国讨价还价时的一大政治筹码,即帮助美国影响欧盟议程。但鉴于英国擅长通过搅乱地区局势制造新的政治筹码,其在未来的美英关系中也未必会完全陷入被动。
2020年1月31日退出欧盟之后,英国在前苏联地区煽风点火的举动愈加频繁:9月,英国抢在欧盟达成共识之前宣布将携手加拿大对白俄罗斯官员发起马格尼茨基式的人权制裁;10月初,英国与乌克兰签订了关于深化政治合作、自由贸易和战略伙伴关系的协定,包括向乌克兰提供军事援助等内容。在可预见的将来,英国还将通过影响美俄、欧俄关系为自身牟利。
与此同时,英国的对华战略也趋于强硬:在香港、新疆问题上干涉我国内政;在南海问题上计划派遣航母进行“航行自由”行动并参与美日军演;在科技问题上剥离华为设备;在经贸问题上高举携手拜登政府加入CPTPP的旗帜。英国上述举措的背后主要有两方面考虑,一是通过积极介入印太地区的涉华事务彰显自身存在感,推进“全球化英国”(Global Britain)的战略目标;二是弥补因“脱欧”失去的对美政治筹码,通过配合美国对华战略的方式展现其对美国维护全球霸主地位的“特殊价值”。
英国《金融时报》(Financial Times)2021年1月5日发表分析文章指出,自去年年底以来,疫情导致英国经济不断面临挑战。一方面,民众在节假日旅行使确诊病例数激增。另一方面,最新发现的变异毒株导致多国对英国关闭边境,进一步加剧了封锁力度。此外,疫苗推广缓慢使疫情雪上加霜。对此,首相约翰逊在4日晚间宣布了最新限制措施,这标志着英国进入第三次全国封锁。文章指出,业界对封锁给英国经济带来的影响主要有两种观点。
英国牛津经济研究院(Oxford Economics)经济学家马丁·贝克(Martin Beck)认为,第三次封锁将导致英国经济出现“急剧下降”。目前官方并未公布2020年12月的经济数据,但这本身就意味着12月的经济形势必定非常糟糕,而且2020年可能是英国300年来经济萎缩最严重的一年。文章称,即使英国2020年11月实施的第二次阶段性封锁对经济的影响较为温和,但英国国内生产总值仍呈下降趋势。对此,英国咨询公司“Heteronomics”创始人菲利普·拉什(Philip Rush)表示,英国经济前景不容乐观。他强调,鉴于疫苗接种进展缓慢以及第三次封锁政策的实施,英国经济将不可避免地面临长期打击。虽然英国经济不会陷入2020年四五月间那种萧条状态,但也很难在2021年快速反弹,距离恢复到疫情前的水平仍有不小距离。
然而,也并非所有声音都是消极的。英国经济学家皮克林(Kallum Pickering)等表示,第三次封锁的时长比前两次将大大减少,因此这对英国经济的影响是暂时的,预计2021年晚些时候经济将出现反弹。而且,随着英国“脱欧”的不确定性大大减弱,全球需求增长强劲,英国的实际国内生产总值仍然可以像之前预期的那样,在2022年年底恢复到疫情前的水平。
此外,文章表示,缓慢的疫苗普及速度以及新的封锁措施导致英国财政赤字将远高于2020年11月预算责任办公室的预测,而庞大赤字加上糟糕的前景迫使英国政府增大英镑货币供应量和政府债券等,这进一步增加了经济恶化的风险。对此,文章称,目前尚不明确未来英国央行是否采取更多行动。
据《经济学人》(The Economist)杂志2021年1月2日报道,2020年12月30日,英国药品与健康产品管理局(MHRA)紧急批准了阿斯利康公司(AstraZeneca)的新冠疫苗。这种疫苗较为便宜,易于派发,数量较多。英国计划从1月4日开始,每天由大规模疫苗接种中心(mass vaccination centres)发放数十万剂疫苗,以迅速减少感染和死亡人数。
报道称,疫苗剂量问题仍存在争议。最初试验显示,两针疫苗的有效性超过62%,但如果将第一针剂量减半,有效性将达到90%。最终,MHRA决定注射两针,但有些人认为,应立即推出单针阿斯利康疫苗,这样做将加快疫苗接种速度。而只接种一针虽然对全部人口有利,但个人就不能得到疫苗接种的完全益处。MHRA决定给每个人先注射一针,12周后再进行后续注射,这样会使未来几个月内至少接种一针疫苗的人数增加一倍。英国政府对拥有多少阿斯利康疫苗三缄其口,但2020年11月,阿斯利康公司曾表示将提供足够生产2000万剂的原料,并保证400万剂将在2020年年底前装瓶,足以为每个一线卫生和社会护理工作者、护理院人士、有潜在健康问题的人和60岁以上的人接种。文章称,由于英国的死亡病例主要是老弱群体,这样做可使死亡人数大幅下降。只要病毒不对疫苗产生抗药性,也不出现疫苗供应问题,新冠肺炎很快就会成为一种不太致命的疾病。
鉴于当前英国疫情的严峻情况,疫苗对于缓解疫情至关重要。1月8日,英国MHRA批准美国莫德纳公司研发的疫苗投入使用。这是英国批准注射的第三款疫苗,前两款分别是美国辉瑞与德国生物新技术公司联合研发的疫苗,以及牛津大学与英国阿斯利康制药公司合作研发的疫苗。尽管英国快速批准了三款疫苗,还得到了制药公司能够足量生产疫苗的保证,但从目前MHRA公布的优先为大部分人接种一针疫苗的接种策略来看,英国面临的最严重问题仍是疫苗数量不足、生产速度跟不上注射速度。如果辉瑞疫苗的两针注射时间相隔21天,就能提供大约95%的保护率;英国相隔12周的做法则相当于冒着让个体更容易感染的风险,而且目前尚未测试过两针疫苗之间相隔时间过长会造成何种结果。这也反映出,英国目前急于结束每天新增死亡人数破千人的窘境,为此宁可牺牲一部分有效性,也要为尽可能多的人群尤其是易感人群和弱势群体提供部分保护。
此外,尽快为大部分人至少注射一针疫苗也能为英国结束第三次封锁、重启经济提供保证,但封锁结束日期目前仍未确定。多数专家认为英国政府的防疫措施必然会导致2021年第一季度经济萎缩,同时延迟经济复苏。1月5日防疫封锁措施的公布打击了“脱欧”协议达成后的乐观情绪,英镑接连数日遭到抛售。1月5日,英国财政大臣已宣布一项46亿英镑的财政支持计划,后续央行也会宣布更多宽松政策。但若想从根本上解决问题,最重要的还是有效控制疫情蔓延趋势。