从产业链角度看碳边境贸易税应对方案

（图片来源：新华网）

碳边境调节机制也被称作碳关税或碳边境调节税，是指在实施国内严格的气候政策基础上，要求进口或者出口的高碳产品缴纳或退还相应的税费或碳配额。2021年3月欧洲议会投票通过设立“碳边境调节机制”的决议。7月14日，在欧盟委员会发布的气候方案中也公布了“碳边境调节机制”（CBAM）草案细则。草案细则中将水泥、钢铁、电力、铝和化肥作为首批纳入的行业，并设置2023到2025年为过渡期。在过渡期内，上述行业的进口商品无需缴纳相应费用，但需要提交进口产品的如下信息：包括产业进口量、进口国、产品所含的及其间接产生的碳排放量、产品在原产国支付的碳价。在过渡期结束后，进口商将需要为其进口产品的排放支付费用，同时欧盟也会考虑是否将此机制扩大至其他行业。

1、以气候变化为标准，从全球角度看中国出口竞争力

根据高盛《中国净零碳排放》估算，基于气候变化因子，根据2019年数据统计估算，净出口的二氧化碳排放量占中国二氧化碳总量的13%。根据中国出口欧盟的数据，高盛估算碳边境贸易税对中国向欧盟出口的影响相当于每吨二氧化碳100美金，碳边境贸易税总额最高可达350亿美金。碳边境贸易税将对中国出口行业竞争力产生深刻影响。

自全国环境能源交易所成立以来，国内碳平均价格在2021年为每吨二氧化碳40-50元，相比于上述高盛估算低得多。通过价格对比，可以看出在国内体系中直接消化碳价格要比碳边境贸易税更加经济，更加有利于中国的高质量经济发展。

2、中国对欧盟钢材碳出口现状及趋势

从首批纳入CBAM机制的出口产品结构来看，我国水泥、化肥对欧盟出口量较少，碳关税的影响将主要集中在钢铁和铝产品出口方面。据海关数据显示，2020年中国向欧盟28国（含英国）出口钢材约200万吨，占我国钢材出口总量的3.7%；出口铝材总计51.9万吨，占我国铝材出口总量的11.2%。本文将重点围绕碳关税对钢铁行业的影响展开分析。

中国钢企出口量呈下降趋势。总体来看，受国内钢材需求量持续增加、出口价格优势不明显等因素影响，我国钢材整体出口量由2016年的1.08亿吨下降到2020年的5367万吨。2021年，为进一步减少初级产品及相关钢材产品的出口量、引导铁矿石价格理性回归、不把污染和碳排放留在国内、保证我国钢铁工业合理利润、保障国内钢铁市场供给并保持国内市场稳定，财政部、税务总局先后印发《关于取消部分钢铁产品出口退税的公告》和《关于取消钢铁产品出口退税的公告》，取消了包括不锈钢冷轧板材、热轧工具钢材、镀锡普通钢铁板材在内的169项钢铁产品出口退税，并将铬铁的出口关税税率上调为40%，高纯生铁的出口关税税率上调为20%。我国对欧洲的钢材出口量占对全球钢材总出口量比例较小，并且呈现逐年递减的趋势。按照测算，碳关税影响体量总计20多亿人民币，每吨钢材的税负为600-700元。

中国钢企对欧盟出口价格高。中国对欧盟钢材出口综合效益持续保持高位，吨钢出口单价达到1208.9美元/吨，位居各个出口市场之首。虽然韩国是中国第一钢材出口市场，但吨钢出口价格仅726美元/吨，出口价格远不如欧盟。

中国钢企对欧盟出口利润可观。2021年以来，欧盟钢铁生产能力逐渐恢复。截至7月，欧盟整体粗钢产量为9000万吨，同比增加20%。与此同时，从2020年第四季度开始，受建筑和汽车行业复苏快于预期的刺激，钢铁需求在 2020 年底意外复苏，欧盟钢铁价格在近一年时间内上涨了近130%，中欧价差也达到了历史最高水平。如果不考虑反倾销和高企的海运费，中国钢企近期出口镀锌板卷到欧盟的利润十分可观。

中国钢铁生产碳排放分析。2020年，我国粗钢产量10.65亿吨，碳排放总量超过18亿吨，钢铁行业吨钢碳排放量约为1.7吨/吨粗钢-1.8吨/吨粗钢，其中高炉—转炉工艺碳排放量约为1.8吨/吨粗钢-2.2吨/吨粗钢，电炉工艺碳排放量约为0.4吨/吨粗钢-0.8吨/吨粗钢。目前在我国钢铁生产中，电炉工艺占比较少。

碳排放量的估算和界定在全球贸易中是最难执行的，难点在于三个方面：一是各国各地区选择使用的碳排放因子不同；二是随着碳科技技术的更新，碳排放因子会随之降低，而测算模型对于科技技术的跟踪并不准确及时；三是目前我国的碳核查还处于一年一次的阶段，且进行碳核查的咨询公司参差不齐，没有统一的标准。

但是碳排放量数据关系着碳边境贸易税的计算，关系到产业链的双循环。也正是因为这些数据的不准确，全球的主要测算机构对我国主要出口商品的碳排放计算都是有条件、有范围的估算。

本文根据我国一次能源消费过程中的碳排放量来估算我国对欧盟的几大重点出口商品的碳排放情况，力争做到在了解出口大趋势的情况下，结合我国产业链内循环优势，提出应对碳边境贸易税的解决方案。

（数据来源：圆道指数-钢铁碳出口量估算）

目前全球正在朝着太阳能、风能、核能、氢能等新能源方向发展。在太阳能和风能领域，能源已经进入平价阶段，且我国已经掌握了产业链核心及其部分定价权。氢能的开发利用及其效率始终处于高成本和可持续研发阶段。在煤炭、天然气、石油等领域，碳固存、碳捕捉、再利用等技术还处于高成本、科技研发持续投入的阶段。因此，我国应该发挥优势，引领并合理调配低成本零碳能源使用，持续产生规模效应。同时，兼顾高成本新能源的技术研发，在高成本高碳能源的技术领域持续革新。

我国在自身蕴含丰富的风、光、煤炭等领域，不仅要搞出口贸易，还要以碳边境贸易税为契机，做产业链、价值链的垂直整合，有效进行资源调配，在碳边境贸易税成本明显高于国内碳交易价格的时候，把高碳能源供给配置在我国产业链内循环，把零碳新能源供给输出到海外，最大程度减少碳边境贸易税对我国的影响。

要降低碳边境贸易税，须主要从产业链源头进行改变，这是我国提出供给侧改革的最大意义。政府应有效把控资源供给侧的能源分配，通过电网输电的有效配置，充分开发和利用低成本的风光新能源，把绿电输送给碳出口企业。

能源供给侧使用绿电（太阳能和风能）。统筹协调发电、输电、配电、售电环节，我国“三北”地区风光绿电资源丰富，应申请出口商品清单，在售电环节购买绿电，在输电环节西电外输，在发电环节做好风光资源匹配。虽然我国幅员辽阔，光伏、风电等可再生能源资源分布较广，但由于中东部地区国土空间资源不足，无法充分为钢铁、石化化工等传统“两高”行业及部分高耗能战略性新兴产业提供充足的“绿电”资源。习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上提出“大力发展可再生能源，在沙漠、戈壁、荒滩地区加快规划建设大型风电光伏项目”，为解决这一问题提供了基本遵循。近期，发改委、能源局联合印发《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，提出以沙漠、戈壁、荒滩地区为重点，加快大型风电光伏基地建设；《“十四五”新型储能发展实施方案》中也提出要配合沙漠、戈壁、荒滩地区风电光伏基地建设，在内蒙古、新疆、甘肃、青海等“三北”地区建设新型储能项目。此外，为最大限度地将“三北”绿电外输至东中部用电负荷中心，国家电网将在“十四五”期间规划建设“24交14直”特高压线路，其中7条待推出的新直流线路所涉及的送端地区大概率将涵盖“三北”地区。

出口使用加入碳捕捉技术的煤电。识别煤电的来源，鼓励更多能源供给侧发电企业开始使用成熟的碳捕捉技术，并把这些煤炭发电输送到出口商品企业中。尽管碳捕捉技术的成本还很高，但发电企业可以通过将合理的资本投入在科技领域，使我国相关科技部门受益，并通过合理的电力价格调节转嫁一部分成本给出口商品企业，在我国内循环体系转移对价，在对欧盟出口环节减少潜在碳税。

出口商品制造电气化。在我国的出口制造企业中，电气化工艺流程占比较低。比如钢铁企业，占主要工艺流程的还是铁水为主燃料的热炉长流程炼钢，鼓励钢铁企业电气化，转化为以废钢为主原料的电炉短流程炼钢，虽然需要一定技术改造投入，但是可以衡量潜在的碳税成本与技术改造成本，合理开展电气化。事实上，相关政府部门出台了一系列行业政策，以提升钢铁企业电气化水平。一是发改委、工信部、生态环境部于2022年2月8日出台《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》，明确提出“力争到2025年80%以上钢铁产能完成超低排放改造，加大先进电炉等专用装备创新投入，确保2030年前碳达峰，电炉钢产量占粗钢总产量比例提升至15%以上，钢铁工业利用废钢资源量达到3亿吨以上”。二是为科学有序推动钢铁等重点行业节能降碳，发改委、工信部、生态环境部、市场监管总局、能源局联合印发《关于发布高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）的通知》，制定了电炉炼钢的单位产品能耗标杆水平和基准水平，并设置了3年的改造期限，对于不能按期改造完毕的项目将进行强制淘汰。三是财政部于2021年4月28日对再生钢铁原料等产品实行零进出口暂定税率，降低废钢进口成本，扩大废钢资源进口，促进钢铁行业转型升级。

进一步鼓励废钢进口。当前，废钢资源不足是制约电炉发展的最大瓶颈。近年来，废钢国内资源不足、国外资源进口受限的问题越发明显，使得废钢价格居高不下。“十三五”期间，我国粗钢总产量约达45亿吨，废钢消耗总量约8.3亿吨，废钢占比超过18.4%。这标志着钢铁行业大规模使用废钢的时代已经到来，废钢行业正处于快速发展的关键时期，但废钢资源不足制约电炉短流程炼钢发展的矛盾也更加突出。2020年我国炼钢消耗废钢2.3亿吨，其中转炉消耗废钢1.6亿吨，电炉消耗废钢0.75亿吨，70%的废钢资源实际上被长流程钢厂所消耗，这主要是因为废钢资源短缺造成废钢价格在大多数时间高于铁水价格，因此具有融化废钢热量成本优势的转炉钢厂较电炉钢厂更愿意采购废钢，尤其是受钢铁行业碳减排、碳达峰的政策要求影响，长流程钢厂更加重视废钢的采购和使用。事实上，废钢实际上是一种比铁矿石更加清洁、高效的资源，而非字面意义上的废弃物。随着钢铁生产技术进步，后期不但电炉将增加废钢的使用量，转炉废钢使用量也会不断增加，仅仅依靠国内的自产废钢难以保证供应。但与之相悖的是，生态环境部、海关总署等四部委于2019年7月1日将进口废钢列为限制类进口固体废物，此项政策的实施对电炉炼钢发展极为不利，与国家发展电炉炼钢的产业政策相左。虽然在2020年4月，中国钢协开始制定进口废钢新标准，进口废钢被更名为“再生钢铁料”，该标准于2021年1月1日正式生效，由此我国废钢的进口大门再次打开，废钢进口量继而回升，但2021年55.5万吨的进口总量要远低于2019年之前平均每年200万吨以上的水平。主要原因在于：一是由于我国进口政策的限制，2021年能够入境的再生钢铁料所对应的海关商品编码只有5类，都属于纯净的优质废钢，进口门槛变高；二是以日本优质重废（重型废钢）HS、H1为例，2021年两种料形的CFR价格平台均高于国内主流城市的重废均价，由于这两种料形均属于日本国内的优质废钢，其资源量本身就有限，出口量不大，外加东亚地区的其他国家也会从日本进口该料形，所以这种优质废钢在2021年基本供不应求，价格因此高企。但其核心本质在于我国进口政策的限制，政策仅允许优质废钢入境，优质废钢本身属于稀缺资源，因此也就决定了我国在2021年虽然放开了废钢进口，但进口量仍无法回到2019年以前的水平。因此，建议适当放宽进口废钢的限制条件和门槛，鼓励废钢生产。

进一步投入并开发氢的使用。氢在冶金工业中有举足轻重的作用，例如氢气作为还原剂可以替代传统钢铁生产中焦炭燃烧产生的一氧化碳，并作为主要的化学物品用于高温加热的制造流程。氢不仅可以用于产业链的电力供给侧最前端，也可以用于产业链的中段和末端，覆盖长途运输、重工业等更多核心产业。虽然其开发成本在现阶段还处于高位，但未来氢可能会渗透到产业链的各个环节。2021年10月，联合国气候行动高级别倡导者发布的《与气候目标一致的氢能部署指导原则》提出，氢能目前的部署应主要针对炼钢等不存在其他解决方案的领域；2021年10月29日，发改委出台《“十四五”全国清洁生产推行方案》，多次提出氢能在化工、冶金领域的应用；2021年11月15日，工信部印发《“十四五”工业绿色发展规划》，提出“提升清洁能源消费比重，鼓励氢能等替代能源在钢铁、水泥、化工等行业的应用”；另据了解，在即将出台的《“十四五”可再生能源规划》中，上述重点高排放行业也被作为氢能发展的重点。

（图片来源：知乎）

发电侧：供给端的发电企业新旧能源平衡。我国需要从煤电占主要多数的高碳能源过渡到以低成本风光为主的零碳能源，建立起混合能源的生态系统，平衡高碳能源与零碳能源的发展和替代，做到高碳能源的产业链内循环使用，零碳能源优先满足出口商品需要。2021年12月的中央经济工作会议指出“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合”。为贯彻落实会议精神，相关政府部门陆续出台政策措施，支持能源领域低碳安全平衡发展。一是加速建设大型风电光伏基地。发改委、能源局联合印发《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，提出以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点，加快大型风电光伏基地建设。同时，印发第一批项目清单，指导金融部门有效对接，加大支持力度。二是开展煤电机组升级改造。发改委、能源局联合印发《关于开展全国煤电机组改造升级的通知》，推动煤电行业实施节能降耗改造、供热改造和灵活性改造，提升煤电机组运行水平和调峰能力；在《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》中也提出对沙漠、戈壁、荒漠区域内现有煤电机组进行升级改造。

输电侧：西电外输的电网资源规划。电网规划的重点一是要大幅增加西电外输能力，二是要通盘考虑西电外输的绿电优先支持钢铁、水泥等行业，从而在全球贸易中降低碳边境贸易税。以南方电网为例，截至2021年年底，昆柳龙直流工程累计输送清洁水电超277亿千瓦时，相当于输送1/4个三峡电站年发电量，相当于减少燃煤消耗800万吨、减排二氧化碳2100万吨。2021年，云南在省内用电量增长的同时，外送电量也增加15亿千瓦时；广东因西电最大电力提升300万千瓦，创出新高。电网侧需首要满足碳出口企业绿电供给，规划到省、规划到碳出口企业用电主体。

需求侧：逐步规划需求侧电气化改造。在钢铁行业，电炉炼钢占比还非常小，其他行业，如交通、工业热力、建筑、储能等领域，未来都会逐步使用新能源电力，总体上减少碳排放。

钢铁行业作为八大控排行业之一，将于“十四五”期间被纳入全国碳市场。作为控制和减少温室气体排放，推动实现碳达峰、碳中和的重要政策工具，全国碳市场将在约束排放总量上限的同时为钢铁企业提供经济可行的减排路径。钢铁行业企业应积极参与和配合全国碳市场建设，摸清碳排放家底，建设全流程碳排放数据管理体系，为履约做好准备。

2021年11月12日，人民银行印发《关于设立碳减排支持工具有关事宜的通知》，提出可为“节能环保、碳减排技术、清洁能源”三大领域提供低成本资金支持；2月18日由12部委印发的《关于印发促进工业经济平稳增长的若干政策的通知》明确提到“启动实施钢铁、有色、建材、石化等重点领域企业节能降碳技术改造工程”，为钢铁企业节能降碳技术改造工程争取绿色金融的支持奠定了政策基础。钢铁企业（尤其是建有自备电厂的企业）需积极争取央行碳减排支持工具等绿色信贷工具支持，夯实绿色低碳化转型发展资金基础，降低生产经营压力。

综上所述，我国应从发电、输电、用电的整个过程来合理调配资源，规划高碳能源内部循环使用、零碳能源出口贸易使用，从而降低国家之间碳税的转移支付，增加国内不同行业间的碳转移支付。同时，企业和金融机构应充分利用人民银行现有货币政策工具，对接需求、精准发力，支持相关领域低碳安全转型。