特朗普及拜登政府任内美国国会涉华法案比较分析

自特朗普政府对华实施大国竞争战略以来，美国国会作为美国政府的重要组成部分，不仅在推动对华竞争、中美“脱钩”、遏制中国发展等方面与行政部门密切配合，还提出大量以对华强硬为基调的涉华法案。在此背景下，美国国会对美国对华政策的影响力快速上升，已成为美国对华政策的强硬“压舱石”。

一、特朗普及拜登政府任内美国国会涉华法案概况^[1]

根据美国国会任期相关规定，自2017年1月特朗普政府执政以来，共经历三届国会，即第115届（2017年1月至2019年1月）、第116届（2019年1月至2021年1月）和第117届国会第一会期（2021年1月至2022年1月）。目前，第117届国会处于第二会期，到2023年1月结束。为保证数据完整性，本文抽取第115届至第117届第一会期（2017年1月至2022年1月）的美国国会提案作为分析对象，以“中国”（China）或“中国的”（Chinese）为关键词在美国国会网站（Congress.gov）上进行检索，共搜到718条相关数据。结合特朗普及拜登政府对华政策关注的主要议题，可将提案议题分为12个类别：影响力、经贸金融、军事安全、通信技术、医药卫生、“人权民主”、战略综合、涉台、涉港、涉疆、涉藏、其他。

通过对比分析可发现以下情况：一是美国国会涉华提案数量呈快速上升趋势。以国会任期为限，第115届涉华提案108项，第116届313项，第117届第一会期就达297项。拜登执政仅1年，美国国会涉华提案数量就达到特朗普两届政府任内的70.5%。这表明，随着中美战略竞争加剧，美国国会对中美关系的关注度快速上升。二是美国国会与行政部门关注的涉华议题高度契合。这表明，双方作为美国政体的两个组成部分，在对华政策上存在紧密配合与互动，美方关于“白宫无法制约国会”的说辞并不成立。同时，美国国会关注的重点议题总体保持稳定，聚焦经贸金融和台湾地区的涉华提案数量在近三届国会一直位列前五，影响力、医药卫生在第116届、第117届位列前五（详见表1）。

三是第117届国会更倾向于具有法律约束力的议案和共同决议案，而非象征性较强、旨在表达意见的决议案和联合决议案。仅在第117届第一会期，前者就达256项，占总提案数的86.2%。如保持上述趋势，本届国会结束时，其比例可能远超第116届的87.2%和第115届的74.1%。这表明拜登政府受国会制约力度更大，“弱势政府”的特征更为明显。四是第117届国会生效成法的涉华法案不如前两届。特朗普任内，国会共有20项涉华法案经总统签署生效成法，年均5项；而拜登任内，年均只有2项（详见表2）。

二、特朗普及拜登政府任内美国国会涉华法案特点

（一）对华强硬是涉华法案主基调。特朗普政府执政以来，美国国会涉华法案大都主张利用中国内外矛盾挑战，在多领域采取不同手段进行对华施压遏制。其总目标是通过开展对华战略竞争阻滞中国崛起，长久维持美国霸权。其背后根本动因在于随着中国实力与自信增强，美国精英对华焦虑感、挫折感和危机感显著上升，将中国视为“21世纪最重要的战略对手”，认为需调动所有可利用资源、以更强硬政策开展对华战略竞争。

（二）通过议题联动增强对华施压力度。随着中美战略竞争加剧，涉及范围领域越来越广，近几年美国国会涉华法案呈现出议题联动、综合施压的特点，在疫情、涉台、涉港和涉疆等法案上体现得最为显著。此前，美国国会多从“人权”角度对华进行舆论、外交施压。但2020年以来，国会涉华立法出现借“虚”入“实”趋势，将“人权”、地缘政治等与安全、经济、科技等更“实”的问题相联结。例如疫情暴发后，美国国会相关提案明确要求对来自中国的货物和零部件额外征收10%的关税作为赔偿，禁止采购中国制造的药品，鼓励美国医药产业回流，推动医药行业对华“脱钩”等。涉台提案除地缘政治、军售等常见内容外，开始涉及半导体、产业链、经济合作等。涉疆法案则要求以所谓“强迫劳动”为由，全面禁止进口来自新疆的商品。

（三）美国两党关注的内容重点与目的重心存在差异。两党提案在有些议题上具有共同立场，但受价值理念、政策偏好及对华竞争策略差异影响，两党议员关注的内容重点与目的重心仍有所区别。特朗普政府任内，美国国会涉华提案具有鲜明议题导向，绝大多数都围绕单一或少数议题，聚焦经贸金融、影响力（打压中国对国际舆论、教育科研、外交与国际组织的影响力），以表达意见、制造舆论、外交施压为主，影响更多体现在“虚”的一面。这与特朗普以经贸问题为重点，与中国进行“贸易战”，并借疫情、“人权”及意识形态问题对中国进行歪曲抹黑宣传，限制科技和人员交流等对华策略打法相吻合。

拜登政府执政后，美国国会涉华提案内容重点转向科技竞争、“人权民主”，特别是科技竞争成为核心议题，其他议题的涉华提案或多或少都与此相联。涉华提案的综合性、战略性越来越强，其目的重心侧重于对策性，例如“2020美国领导法案”“2021战略竞争法案”“确保美国全球领导力和参与法案”“2021美国创新与竞争法案”等。近两年，综合性、战略性涉华法案多由民主党议员主导提出，以科技、供应链、基础设施问题为中心，涵盖对华竞争所有领域，注重通过对内加强投资搞好自身建设，对外加强对华“脱钩”施压，这显然与拜登政府对华政策的基调完全一致。

三、美国国会涉华立法未来发展趋势

（一）美国国会涉华立法将长期保持强硬基调。其一，中美结构性矛盾在未来相当长时间内不会改变，随着中国实力不断增强，美国对华防范、遏制、打压会变本加厉，中美矛盾会愈发尖锐，直至美国彻底接受中国崛起。其二，当前对华强硬不仅成为美国两党共识，还是两党争取选票、相互攻击的重要抓手。随着美国内部政治分裂愈发严重，未来一段时间内两党将在每场选举中比拼对华强硬。其三，在反华成为美国社会重要“政治正确”的氛围下，美国国会议员炒作、操弄涉华议题，不仅有助于争取在全球化进程中利益受损的中下阶层选民和相关群体，还能获得国内外反华势力的经济支持。

（二）中期选举后美国国会对华政策的强硬“压舱石”作用会更加显著。特朗普政府执政以来，美国国会对行政部门对华政策的制约与影响越来越大，已成为美国对华政策的强硬“压舱石”。拜登政府执政后，这点体现得更加明显。究其原因，除对华强硬成为两党共识外，更重要的是共和党在国会涉华立法方面占据主导地位。目前，拜登政府支持率不高，共和党籍国会议员候选人在各选区更占优势。可以预见，中期选举后拜登成为“跛脚鸭”总统将是大概率事件，其“弱势总统”态势会进一步加剧。为在外交上有所作为，拜登政府必将试图在两党具有共识的极少数议题上取得成绩，而对华强硬就是其中最为重要的一项。因此，拜登在对华政策上将更有求于共和党。加上共和党基本已被特朗普及其支持者“绑架”，中期选举后特朗普必将利用掌控国会的优势，猛烈报复前期民主党对其的打压行动，而攻击民主党对华软弱、给拜登政府出更多“难题”肯定是其重要打法。

（三）美国两党对华竞争的战术分歧会增加涉华立法的复杂性。两党虽然在对华强硬的战略层面存在共识，但在如何实施对华竞争的战术层面并未达成一致。这在特朗普及拜登政府对华政策的打法上就体现得非常清晰，也充分体现在国会涉华立法上。在第117届国会，两党战术分歧及议员添加“私货”，已对涉华法案产生显著影响。这主要体现在两方面：一是法案长时间难以审议通过；二是法案内容无限增加，效力大打折扣。例如“2021美国创新与竞争法案”从2021年5月参议院提出到在参议院通过，最终版本多达2376页，包含600多项修正案，内容远超最初设计，预算从约1100亿美元升至2500亿美元；众议院对应提出的“2022美国竞争法案”也与之类似，且两院长时间未能达成一致，最终在拜登政府一再催促下，两党才将取得共识的部分内容另立为“2022芯片和科学法案”，于2022年8月通过。

参考资料：

[1] 本节相关数据及法案议题分类参考张腾军：《美国近三届国会涉华立法议程变迁：特点、动因及前景》，《当代美国评论》，2022年第1期。