2022年拜登政府对华政策回顾与展望

2022年，拜登政府对华政策深受俄乌冲突影响，最重要的特征是全面展开并趋于定型。它以剥夺中国发展权，摧毁中国发展潜能，永久维护霸权为目标，坚持投资自身与联友遏华并举，注重综合性、长远性和战略性，在技术、经济、军事、台湾问题、意识形态、地缘政治等领域对华展开花样翻新、变本加厉的激烈竞争，导致中美关系濒临冲突。与此同时，经过6年的激烈博弈，中美逐步较量出了竞争的行为边界，这促进了双方接触交流，推动关系进入“激烈竞争、有限合作、保持沟通、避免冲突”的阶段性新常态。

一、拜登政府开展对华竞争的基本情况

2022年，美系统展开立足于对华长期竞争的战略性布局。拜登政府执政第一年，在继承特朗普政府对华政策的基础上，提出了一系列具有建制派特点的对华政策，通过推动立法、加大投资、拉拢盟友、加大制裁等手段，大张旗鼓地进行动员准备并快速启动。进入2022年，拜登政府正式将中国确定为“最重要的战略竞争对手”，对华政策进入全面展开、调整改进、趋于定型阶段。其一，从调整体制入手推行“全政府”模式的长期竞争。拜登政府在多个部门专门设立针对中国的职位和机构，先后组建6个“中国任务组”，负责统筹协调开展对华竞争。其二，推出正式的对华竞争战略。2021年3月，拜登政府在《临时国家安全战略指南》中提出以“竞争、对抗、合作”为主要内容的对华战略。经过近一年的实践，其在执行中取得了一定成效，但亦遇到了诸多困境。在此背景下，布林肯于2022年5月发表对华政策演讲，提出了以“投资（invest）、协同（align）、竞争（compete）”为主要内容的新对华战略，明确将调动资源和联盟网络与中国进行对抗，“形塑”中国所处战略环境，但不寻求同中国发生冲突或者爆发“新冷战”，并提出了六个需要合作的领域。这些被纳入10月发布的《国家安全战略》，并在中美元首巴厘岛会晤中得到重申。这意味着拜登政府的对华战略基本定型。其三，制定实施诸多战略性文件（法案）。拜登政府的对华政策比特朗普时代更具有深刻性、系统性和可行性，其重要体现就是注重通过综合性、长远性和战略性的措施开展竞争。为此，美国发布诸如《印太战略》《国家安全战略》《国防战略》《核态势评估报告》《导弹防御评估报告》《先进制造业国家战略计划》《美国竞争法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》等一系列战略文件。其四，积极推进联盟机制，对华展开全方位竞争。拜登政府执政后，创建或改进了多项联盟机制，作为对华战略竞争的工具，主要包括美英澳“三边安全伙伴关系”（AUKUS）、“四边机制”（QUAD）、“印太经济框架”（IPEF）、“芯片四方联盟”（Chip4）、“美国-欧盟贸易和技术委员会”（TTC）等。2022年，美方全面推进上述机制，在军事、技术、基础设施、绿色经济和地缘政治等方面与中国进行全面竞争。

2022年，美遏制中国科技发展的“院子扩得更大、墙垒得更高”。拜登政府在执政之初，以“小院高墙”战略开展对华科技竞争，通过实施所谓“促进议程”（投资自身实力来源）和“保护议程”（组建联盟、限制出口、加强制裁等）来遏制中国高科技发展，巩固自身技术实力优势。但经过一年多的执行，拜登政府感到既有措施不能实现预期目标，因此在2022年将对华技术遏制向更宽领域、更深层次拓展。除了制裁更多相关企业外，美将限制措施向半导体技术更基础领域拓展，先后于8月、10月发布对华限制出口芯片设计软件和制造设备的禁令，限制美籍人员在没有许可证的情况下为中国半导体企业服务，并公开对日本、荷兰施压要求配合实施相关措施，力求以更致命手段扼杀中国的半导体事业。在进行扼杀的同时，美为巩固技术能力优势，通过逼迫台积电到美国设厂以及直接搬迁设备和转移人才等措施控制先进技术。除了半导体产业外，美还以“安全威胁”为借口，推出多项涉及基础设施、绿色经济、安全设备等领域的制裁措施，力求削弱中国在相关领域的影响力。

2022年，美国基于俄乌冲突经验教训推动台湾地区实现“乌克兰化”。2022年俄乌冲突爆发成为美推进“以台制华”策略，加大对台支持的最重要影响因素。俄乌冲突爆发后，“今日乌克兰，明日台湾”成为美国内热议话题，在此背景下，美基于俄乌冲突的经验教训，改进并加强对台支持与合作。其一，在意识形态上，美在舆论上将台湾地区塑造成与乌克兰一样受到“强权”侵略的“民主政体”，由此将台湾问题由中国内政和中美两国的问题转换成为国际多边问题，拉拢更多盟友干预介入。其二，在外交方面，通过歪曲联大第2758号决议，增加官员窜台频率，提升窜台官员层级，支持台湾地区参与国际组织等手段进一步虚化、掏空、歪曲一个中国原则。其三，在立法方面，美国会在2022年先后提出7项涉台法案，从军事合作、经济捆绑、人员交流、国际参与等方面加大对台支持力度，挑战一个中国原则，为将台湾地区变成第二个“乌克兰”提供法律支持。其中参众两院提出的“2022年台湾政策法案”是典型代表。虽然该法案最终没有在本届国会结束前通过，但其最具实质影响的军事合作和人员交流方面的内容被纳入了“2023财年国防授权法案”，于12月被拜登签署成法。其四，在军事合作方面，美基于乌克兰作战实践，推出所谓“加强台岛自卫计划”，从对抗大陆武统的实战需要出发改进军事合作内容，全面提升台湾地区“以武拒统”能力，增加两岸实现统一的难度，推高两岸爆发冲突的风险。

2022年，美国为遏制中国，积极推动亚太军事同盟和北约“全球化”。2022年，拜登政府为弥补“双线作战”的力量不足，将乌克兰危机与台湾问题进行“议题联结”，积极推动美日、美韩军事同盟和北约功能的“全球化”，这是一个值得高度警惕的危险动向。一方面，美积极推动亚太盟国加强与北约的联系合作，将日本、韩国、澳大利亚和新西兰列为“北约伙伴”，并积极推动其援乌抗俄。另一方面，美则大力推动北约关注亚太，把触角伸向中国周边。北约于6月发布的新战略文件，将中国视作“对北约安全、利益以及价值观构成冲击的系统性挑战”。2022年以来，北约国家的军事力量以各种名目到亚太参与美国及盟友联合军演的频率显著增多，美亚太盟友参与北约活动的密度也前所未有。与此同时，美还密集出台举措强化日美军事同盟，支持日本大幅提升军力，促进日韩改善关系，加强美印日澳防卫合作，推进美英澳安全伙伴关系等小圈子。这些既可视作其增强对华威慑之举，更是为将来对华开战进行军事布局。

2022年，美将对华竞争扩展至更大范围出现新的动向。习主席在巴厘岛与拜登会晤时重申“宽广的地球完全容得下中美各自发展、共同繁荣”，但美国则认为对华竞争就是“你输我赢、你兴我衰”的零和博弈，不能在地球上留下任何死角、一片空白。如果说2021年美国对华竞争的主要地域在亚太地区，2022年则拓展至全球范围。白宫发布了新版《北极地区国家战略报告》，将中国作为北极地区博弈的重要竞争对手。组织召开首次美国—太平洋岛国峰会，发布首份“太平洋岛国伙伴关系战略”，明确提出阻止中国扩大在南太平洋地区的影响力。美国将目光重新投向非洲，加大对非外交动作，发布《美国对撒哈拉以南非洲战略》，并时隔8年后，组织召开了第二届美国—非洲领导人峰会。

美在世界各地开展对华竞争，除针对中国与该地区的合作领域提出对抗性计划外，还利用甚至制造新的破坏中国与地区国家关系的借口，达到抹黑中国形象、离间双边关系的目的，其中所谓“非法捕鱼问题”“海外警务合作问题”“免除债务问题”等是新的动向。透过这些新动向，可以发现一个更值得警惕的问题。美在操作此类问题时已形成一套成熟的运作模式，即先唆使智库或媒体进行舆论抹黑、炒作，之后政府官员或国会议员以此为据，使用立法或行政手段跟进，然后动用制裁、军事或情报力量以单独或联合盟友的方式，对相关人员、实体或国家采取实质行动。未来，随着中美战略竞争持续加剧，美会针对中国存在的弱点，循此模式制造更多麻烦和难题，我们必须对此有足够的准备。

2022年，美国对华竞争有了确定的行为边界。经过6年的激烈竞争，中美已逐步了解彼此的实力和底线。拜登政府认识到对华进行“无底线”式挑衅会导致巨大风险，提出为中美关系加装“护栏”。进入2022年，中美高级官员的互动接触相对前几年显著增加，中美元首以不同方式进行三次会晤。特别是美官员在与中方接触时，放弃了以前挂在嘴边的“基于实力和优势地位”的说法。3月中美元首视频会晤时，拜登做出了“四不一无意”的承诺。11月，中美元首在巴厘岛会晤期间，双方明确了意图，划清了红线，达成了避免发生冲突的共识，同意双方外交团队保持战略沟通，开展经常性磋商。

与此同时，受美借俄乌冲突收割利益、配合对华制裁蒙受损失和拜登政府“美国优先”政策等因素的影响，美国组建的遏华联盟出现了松动，美多个盟友的对华政策自主性增强，主动缓和对华关系，在一定程度上调整完全追随美国的政策。从根本讲，这意味着美国为拉拢盟友付出的成本已不足以维持联盟的稳固。以上述变化为标志，中美关系将进入“激烈竞争、有限合作、保持沟通、避免冲突”的阶段性新常态。

二、2023年拜登政府对华政策的发展趋势

1．美将以经济科技领域为重心对华展开更激烈竞争。今天美国对华竞争的目标不再是让中国不能活好，而是只能让中国活着，彻底剥夺中国的发展权。为此，从近期美国官员的表态和行动看，2023年美将以经济科技领域为重心，继续推进各项既定战略，对华展开更激烈竞争。其一，在经贸科技领域，美将继续实施围堵打压，打击领域从半导体产业扩大到人工智能、量子计算、生物科技和新能源等中国已经或可能具有优势的产业，打击手段从出口管制扩大到投资管制、调整关税政策，以集中火力打击我重点领域产品。其二，国会将通过审查中美双边投资的法案，从健全审查机制入手，全域控制可助我独立自主发展的所有项目。其三，以所谓“强迫劳动”为借口，利用立法和行政手段，把跨国汽车公司作为首要打击目标，逐步逼迫各行业有助于我发展的跨国公司与中国产业链“脱钩”，进而彻底摧毁我发展潜能。其四，将牵头并拉拢更多国家继续炒作所谓“非法捕鱼”“海外警务联络站”“火箭残骸威胁坠落点安全”等问题，并采取更多施压行动。“海外警务联络站”可能被抹黑成为另一个“孔子学院”在全球受到攻击。其五，根据2022年相关立法，在推动台湾地区“乌克兰化”方面迈出实质性步伐，美台各方面合作将提速并深化。同时在军事方面，美将通过挑动南海、台海局势继续推进军事同盟“全球化”，加大在“印太地区”的兵力部署力度，使美军在印太的存在“更具杀伤力、更机动、更有弹性”。2023年可能成为几十年以来美国在“印太地区”军事态势最具变革性的一年。

2．中美双方围绕落实元首共识将保持接触。2022年11月，中美元首会晤同意责成两国工作团队及时跟进和落实达成的重要共识。2023年中美两国内部没有可能影响关系发展的重大政治议程，美将在年底举办APEC峰会，届时中国领导人可能在拜登执政后首次到访美国。在此背景下，2023年，在不发生重大意外事件的情况下，中美双方的接触会有所增加。但鉴于美方将接触更多视为减少误判、避免冲突或当面施压的工具，将其仅限于沟通层面（communication），而非以前的接触政策或战略对话机制，因此虽然双方会通过高层接触管控矛盾分歧，但解决不了重大问题，更不会把中美关系拉回到稳定和正常发展的轨道。

3．美将尽力避免因激烈竞争而引发冲突。经过6年的激烈竞争，美认识到对华进行“无底线”式挑衅非但不能令中国屈服，反而可能引发冲突，从而给自身带来无法承受的代价，导致国内有关势力不满，且不利于维持与盟友在对华方面的“统一阵线”，因此，美将避免冲突作为对华竞争的行为边界，防止因激烈竞争带来灾难性后果。2023年，美在对华开展更为激烈竞争的同时，会通过多种措施来尽力避免发生冲突，因此中美关系会呈现“尽力避免冲突，但也好不到哪”的状态。

4．美政局变化和俄乌冲突走势使中美关系面临不确定性。其一，共和党在中期选举后获得众议院控制权，国会参众两院“台湾连线”小组绝大部分成员在中期选举中连任，在此背景下，新一届国会开启后，国会绑架政府对华政策问题将更严重，会在涉华立法、支持“台独”方面实施更多“无底线”式挑衅动作。其二，当前美已提前开启2024年大选季，美两党、党内派系以及建制派与反建制派间的斗争会愈加激烈，而“中国问题”必然是斗争焦点，这将给中美保持接触带来挑战。其三，拜登团队仍坚持说一套做一套的“两面派”作风，一边要对话，一边搞遏制，一边谈合作，一边捅刀子。这将进一步损害中国对其的信任，破坏双方的接触与合作。其四，俄乌冲突无论是扩大升级引发俄与北约直接对抗，还是经过激烈战斗后走向停火谈判，都将对美国的对华政策带来影响。其五，从长远看，在未来关键十年，美国对华政策的不确定性来自当其感到通过非战争手段无法达到目的时，可能会在台湾地区已经完成“乌克兰化”后，铤而走险通过引爆台海冲突打断中国的民族复兴进程。