长期以来，美国一直将所谓“海外反腐败”作为维护经济霸权、打压竞争对手的重要工具。拜登政府执政后，赋予海外反腐败以新的功能和定位，构建新的海外反腐败力量和制度体系。作为其中重要一环，拜登政府2023年12月推出《防止外国勒索法》（以下简称《防勒索法》），首次将海外反腐败执法权限延伸至外国官员和其他个人。基于大国竞争需要，美国可能将我锁定为海外反腐败的重点目标，企图通过长臂管辖常态化对我有关人员和企业进行抹黑打压。
一、《防勒索法》主要内容及美国海外反腐败法发展历史脉络
2023年12月，《防止外国勒索法》（Foreign Extortion Prevention Act, FEPA）作为2024财年“国防授权法案”（NDAA）的SEC. 5101条款通过国会审议，并经拜登总统签署成为正式法律。《防勒索法》是拜登政府对海外反腐败法律加以补充完善的重要措施，首次将外国官员针对美国人、美国公司或在美国管辖地域内的索贿受贿定为犯罪。
美国最早的海外反腐败法是1977年颁布的《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act，下文称《反腐败法》）。《反腐败法》规定，“禁止以行贿为目的向企业和个人支付、提供、承诺支付或授权第三方支付、提供金钱或任何有价值的事物”，违反者可能面临刑事、民事及行政处罚。该法生效后分别于1988年、1994年、1998年进行修订。1998年修订版将该法管辖权由美国公司及个人扩展至外国公司及个人，规定外国企业或个人在美国境内直接或间接的违法行为将受到制裁，不论该行为是否使用美国邮政系统或者其他转移支付工具。这标志该法首次在美境内拥有对外国公司或个人管辖权。1998年修订《反腐败法》后，美以其为依据制裁了多家外国公司，比如著名的阿尔斯通、西门子、日本丸红株式会社等。在《反腐败法》执行过程中，美国反腐败官员和专家提出，海外反腐败行动不仅应针对贿赂交易的“供给方”即行贿者，还应针对“需求方”即受贿者。《防勒索法》的推出正是为了解决此问题，从这个角度看，它是对《反腐败法》的重要补充。
《防勒索法》规定任何外国官员或能够行使公权力的人员，包括国有企业中具有相应职权的官员和雇员等，利用邮件或州际贸易的任何手段或工具，直接或间接地向任何在美国境内的公民、证券发行人（issuer）或机构索取或接受任何有价值的事物，以使相关人员或机构获得回报的行为均属违法[1]。更关键的是，《防勒索法》规定上述犯罪行为受联邦域外管辖，这意味着无论犯罪行为发生在何地，只要涉及美国利益，美方都可以行使管辖权。《防勒索法》规定索贿受贿的外国官员将面临最高25万美元或贿赂金额三倍的罚款、最高15年监禁，或两者并罚。如果受贿官员所在国家与美国签订了引渡条约，美国检察官有权请求相关国家将其逮捕引渡。如果美国当局难以将外国犯罪官员逮捕，检察官可以冻结其在美国资产，并下令在其进入美国或与美国签署引渡条约的国家境内时将其逮捕。
二、《防勒索法》是拜登政府强化海外反腐败体系的重要举措
2020年拜登在《为什么美国必须再次领导》一文中提出，“民主不仅是美国社会的基础，同时也是我们力量的源泉”，而“腐败是潜伏的流行病，它会助长压迫，侵蚀人们的尊严，并会帮助‘威权国家’分化和削弱民主”。拜登政府执政后，在其发布的多份重要战略文件中都专门提到了反腐败问题[2]。2021年6月，拜登政府发布《关于将反腐败确立为美国国家安全核心利益的备忘录》（以下称《备忘录》），首次将反腐败问题定性为影响国家安全核心利益的因素，提出通过有效预防和实施打击可以展示透明和负责任治理的优势，保障美国及其他“民主国家”的关键优势。这意味着拜登政府不仅将海外反腐败与保护民主及美国全球领导地位联系起来，还与治理质量以及国家安全相互关联。
2021年12月6日，拜登政府推出首部《国家反腐败战略》，其中提出五项重要反腐举措：一是协调利用政府及执法部门的资源应对腐败对国家安全的威胁。该措施提出将反腐败工作提升为联邦政府关键部门和机构的跨领域优先事项，加强国务院、财政部、商务部、美国国际开发署（USAID）等机构的相互协调，加强情报部门和执法部门之间的信息共享，优先收集和分析腐败分子及其网络的情报。二是打击利用美国和国际金融系统漏洞隐瞒财产或从事其他非法活动的行为。美国将进一步修补监管体系漏洞，并促进盟国和合作伙伴采取类似措施，包括与国会一起制定法规，关注金融系统“看门人”[3]的作用，通过外交、执法等能力建设强化与伙伴国家合作，加强反洗钱等方面的制度建设等。三是追究腐败者的责任。通过多种方式加强问责，包括将索贿受贿的外国官员直接定为刑事罪犯，在全球范围内支持揭露腐败的媒体和记者，推动伙伴国参与侦查外国贿赂行为，建立针对“盗贼统治”[4]（Kleptocracy）的资产追回奖励计划。加强与私营部门合作，鼓励美国企业和国际公司落实反腐败合规计划等。基于此，2023年12月拜登发布《关于暂停、限制腐败助长者作为移民和非移民入境的总统公告》（以下称《总统公告》），指示司法部、联邦调查局与国务院扩大合作，对助长、协助或以洗钱、妨碍司法等其他方式参与腐败的个人及其直系亲属采取中止和限制入境等措施。四是维护和加强多边反腐败架构，推动各国在反腐败方面达成多边倡议，比如与G7和G20合作建设安全机构，以便更有效地打击腐败。五是通过改善外交和利用对外援助实现反腐败目标。相关举措可增强伙伴国打击腐败的能力和意愿，并帮助美国更好地了解当地的政治、经济和社会动态。具体措施包括将反腐败作为外交工作重点，扩大以反腐败为重点的对外援助，增加灵活性以应对全球范围内的意外情况，以及加强公共部门反腐败能力等。
拜登在国内和国际层面构建反腐败体系，不仅需要协调国内机构和资源，还要扩展国际合作以寻求更广泛的共同行动。为此美国专门选择在12月9日“国际反腐日”这一天召开首届“全球民主峰会”，在峰会召开前3天发布《国家反腐败战略》，并将反腐败列为“峰会”的重要议程之一。为进一步加强海外反腐败国际协调，美国还宣布将在国务院设立“全球反腐败问题协调员”[5]，在财政部设立“反贪污基金”，奖励提供涉腐外国领导人线索的人员等。
综上，拜登治下的美国海外反腐败工作相较以往发生了根本性变化。其一，改变了对于腐败问题的定位。除了像以往一样将腐败视为威胁经济利益的因素外，拜登政府还将其视为威胁民主制度、国家安全核心利益和全球领导地位的重要因素，因而在将海外反腐败作为打压经济竞争对手工具的同时，进一步将其纳入民主人权框架，定位为提振全球对民主制度信心、助力开展大国竞争、重塑全球领导地位的意识形态工具。其二，大幅扩充力量和机构。过去美国海外反腐败执法力量主要是司法部、证券交易委员会和情报机构，而未来美国内相关职能机构均会参与海外反腐败工作，形成相互协调配合的有机体系。此外拜登政府还设立腐败风险评估、政治意愿评估、培训和设备支持、过程规划和安全合作改革等一系列配套机制，以期打造一个资源齐备、信息畅通、情报共享、分工协作的反腐败系统。其三，积极开展反腐败国际合作。此前美国更多将海外反腐败视为国内经济和法律事务，拜登政府则将其进一步政治化和国际化，并以外交和外援等为抓手，企图构建一个由美主导的全球反腐败体系[6]。
三、拜登政府加大海外反腐败力度的意图及对中国的潜在危害
拜登政府意图通过将反腐败问题安全化、政治化、武器化，完善海外反腐败法律和力量体系，进而拓展长臂管辖的范围和效力，以勒索经济对手，扩大己方阵营，开展大国竞争，维护自身霸权。具体而言：一是将反腐败问题安全化，以增强干预他国内政的“正确性”与“合法性”。二是将反腐败问题与“民主”挂钩，作为划分所谓“善政”与“恶政”的标准，进而达到利用“美式民主”干涉他国内政、划分敌我阵营的目的。三是将反腐败问题政治化，以增强对外干预的灵活性及相关手段的多样性、合理性。例如，美可借打击海外腐败之名进一步强化在全球的情报渗透能力。
拜登政府的所谓海外反腐败行动将会给中国带来诸多潜在风险。其一，美国或利用反腐败问题对中国出海企业进行敲诈勒索。《反腐败法》和《防勒索法》都是典型的长臂管辖法律，其规定只要与美国有最低限度的联系[7]，美方即具有管辖权。当前，遏制打压中国经济科技是美国对华竞争的最重要抓手，未来中国必然有更多被美国视为威胁的公司成为其海外反腐败的攻击目标，特别是中国在“一带一路”沿线国家实施的重大项目以及各领域被美国制裁的企业，均有可能成为其“关注”的重点。其二，美国可能利用“腐败问题”抹黑中国的国际形象，离间我党群关系，破坏我经济社会稳定。美国2023财年“国防授权法案”（NDAA）设立一项有关定期报告中国高层领导财富和“腐败活动”的条款，要求自该法案颁布之日起一年内，美国家情报局局长应向公众提供一份关于上述情况的非保密报告。其三，以反腐败为名破坏打压中国的合法行动。美国提出腐败威胁“民主”的理由之一就是所谓中俄利用民主制度的特点，通过“武器化的腐败”[8]在“自由国家内部和之间制造分歧，侵蚀现有国际规则”。为此，美国提出不仅要打击犯罪的外国政要、国企，还应规制美国内与其合作的公司（个人）。对于如何认定腐败的标准，《总统公告》规定由美国总统、国务卿依据“可靠信息”认定某公司（个人）是否参与严重腐败，而不是以相关国家调查证据为基础。同时，如能确定有关涉嫌参与腐败人员入境有助于促进美国的国家利益，则可对其给予豁免。这意味着，美国可视自身需要随意捏造腐败证据以及决定是否进行追究。
注释：
[1] 该条款原文“It shall be unlawful for any foreign official or person selected to be a foreign official to corruptly demand, seek, receive, accept, or agree to receive or accept, directly or indirectly, anything of value personally or for any other person or nongovernmental entity, by making use of the mails or any means or instrumentality of interstate commerce, from any person (as defined in section 104A of the Foreign Corrupt Practices Act of 1977 (15 U.S.C. 78dd-3), except that that definition shall be applied without regard to whether the person is an offender) while in the territory of the United States, from an issuer (as defined in section 3(a) of the Securities Exchange Act of 1934 (15 U.S.C. 78c(a))), or from a domestic concern (as defined in section 104 of the Foreign Corrupt Practices Act of 1977 (15 U.S.C. 78dd-2)), in return for—(A) being influenced in the performance of any official act; (B) being induced to do or omit to do any act in violation of the official duty of such foreign official or person; or (C) conferring any improper advantage, in connection with obtaining or retaining business for or with, or directing business to, any person.”
[2] 拜登政府在2021年3月发布的《国家安全战略临时指南》中提出，“自由社会从内部受到腐败、不平等、两极分化、民粹主义和对法治的不自由威胁的挑战”“反民主势力利用错误信息、造谣和武器化的腐败，利用人们认为的弱点，在自由国家内部和之间制造分歧，侵蚀现有的国际规则，并推广其他独裁治理模式。”“我们将特别打击腐败，腐败从内部腐蚀民主，独裁国家越来越多武器化以破坏民主制度。”2022年2月，拜登政府发布的《印太战略》提出，“美国将寻求提高印太地区的财政透明度，以揭露腐败、推动改革。”“美国将协助盟友、伙伴根除腐败——包括通过对外援助和发展政策、在七国集团和二十国集团的领导地位，对开放政府伙伴关系重新发挥作用——支持印太地区政府做出独立政治选择。”2022年10月，拜登政府发布的《美国国家安全战略》专门设立“反腐败”一节，全面阐述腐败对美国及全球“民主国家”的影响，以及美国要实施的反腐败措施，提出“美国将提高和扩大外交接触和外国援助的规模，包括通过加强与美国合作伙伴政府打击腐败的能力。执法当局，加强政府的预防和监督能力。我们通过投资于民主机构、新闻自由和民间社会，支持开放社会，并与伙伴合作，打击信息操纵和腐败。”
[3] “看门人”主要包括律师、会计师、信托和公司服务提供商等。
[4] 盗贼统治（Kleptocracy）是一种政府形式。在这种政府中，被称为盗贼统治的领导人利用他们的政治权力地位，通过窃取他们所统治国家的金钱和有价值的资源来获取或增加个人财富。
[5] 2022年7月6日，美国务院发布声明，宣布任命国际制裁专家理查德·奈菲（Richard Nephew）担任“全球反腐败问题协调员”。
[6] 拜登政府为构建国际反腐败体系提出如下措施：一是提出制定一系列援助计划和针对重点国家的反腐败行动计划。二是扩大与伙伴国合作，发起美国牵头制裁“盗贼统治”和贿赂行为的“反对避风港协议”，通过外交和对外援助，加强伙伴国的立法、执法、侦察能力建设并加强对跨国行动的支持。三是利用国际组织加强反腐，维护和加强经合组织、美洲国家组织和联合国等国际组织的国际反腐败架构，推动G20和G7落实反腐败措施。四是加强与私营部门合作，鼓励美国和国际公司采用和执行反腐败合规项目。五是鼓励社会组织和媒体采取更有效的行动监督，揭发腐败行为。
[7] 最低联系包括使用美元、美国服务器、美金融机构，行为地在美国，乘坐美国的船舶或航空器等。
[8] 美所谓“武器化的腐败”主要指从中国或俄罗斯拿了不符合美政府各种规定的资助，在美国内开展活动的行为。其主要包括开设空壳公司，利用美国的规定进行游说，以及在网络空间散布“虚假信息”等。
重要参考文献：
[1] 沈逸：《华盛顿将反腐武器化，用心不善》，环球网，2021年6月7日。
[2] 唐睿：《美国海外反腐新趋向及其霸权逻辑》，《人民论坛》杂志，2022年3月（上）。
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